年产值倍数法在征地补偿制度中的应用

左静

摘要：建国以来，我国征地补偿方法始终以年产值倍数法为核心方法，该方法被学界指为导致征地补偿偏低的主要因素。征地补偿新标准虽然在概念上有所突破，但原有制度框架的束缚使其无法接近土地的市场价格，甚至演变为政府定价的征地补偿模式。科学合理的征地补偿制度应当建立在市场经济规则的基础上，遵循价值规律反映真实地价。征地补偿只有回归市场而无他路。

关键词：产值倍数法；征地补偿；政府定价

建国初期，中央政府先后通过土地改革、合作化运动解决了农村土地所有权归属问题，实现了由地主私有到农民私有再到农民集体所有的土地所有制的变革，并通过土地征用、征收方式实现了土地所有权由集体所有向国家所有的单向转移，在高度集中的计划经济体制下逐步形成了垄断征地及政府定价补偿的征地补偿制度。在征地补偿制度中，补偿方法起着关键的作用。建国以来，我国征地补偿方法始终以年产值倍数法为核心方法，即通过土地年产值与一定倍数的乘积作为征地补偿费的计算方法，该方法被学界指为导致征地补偿偏低的主要因素。政府也在不断地改进、调整征地补偿方法，改进和调整的着力点在于提高土地年产值和补偿倍数。从表面上看，实施新补偿标准确使征地补偿费的额度有大幅度提高，但究其實质却是愈加脱离地价本身的形成规律而成为政府定价的产物。本文将我国征地补偿方法按照新补偿标准实施前后进行划分，新补偿标准实施之前称为前补偿时期，新补偿标准实施之后称为后补偿时期，通过对年产值倍数法在征地补偿制度中的应用及演变形式进行梳理，试图探讨破解现有征地补偿困境的思路。

一、前补偿时期产值倍数法的应用

（一）以被征土地年产值总和计算征地补偿费时期

新中国成立后，国家在较短的时间内实现了土地所有制的两次变革并得以平稳过渡，农村土地征用模式也随之确立。1953年12月5日，我国第一部有关征地补偿的法规条例《国家建设征用土地办法》正式颁布，该《办法》第8条规定，被征用土地的补偿费，“一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之”，首次确定征地补偿标准为被征土地若干年产值的总和。1958年1月6日，国务院公布了《国家建设征用土地办法》，针对当时农村合作化运动及人民公社体制的建立，征地补偿额度有所下降。该《办法》第7条规定，征用土地的补偿费，“一般土地，以它最近二年至四年的定产量的总值为标准”。

这一阶段，我国正处于新中国建设初期，大量土地“农转非”势在必行。国家开始以行政法规的名义确定征地补偿费的计算方法和补偿标准，但补偿项目比较单一，仅就土地所有权进行补偿，土地补偿费标准按照被征土地若干年产值的总和进行计算。由于我国农村土地的初始分配是非市场化的，绝大多数农民（地富除外）在获得土地时未付出任何经济代价，因此，国家在征用土地时采用低价补偿的方式也容易被接受。另外，被征地农民的就业问题通过当地政府平调土地、协助转业或由用地单位招工吸纳得以解决，并没有农民因征地而流离失所。

（二）以被征土地年产值倍数计算征地补偿费时期

1982年5月14日，国务院公布《国家建设征用土地条例》，首次提出征用土地的补偿费用的类别和范围，即征用土地的补偿费用包括土地补偿费、农业人口安置补助费、青苗补偿费和附着物补偿费，并开始采用年产值倍数法计算征地补偿费。《条例》第9条规定，征用耕地的土地补偿费标准，为该耕地年产值的三至六倍。征用耕地的安置补助费标准，每一个农业人口的安置补助费标准，为该耕地每亩年产值的二至三倍。年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍。

这个阶段是改革开放初期，农村开始实行家庭承包经营的新体制，国家经济全面复苏，对土地的需求也大量增加。由于农村土地经营方式的转变以及用地单位经营自主权的确立，征地后集体内部调配土地以及用地单位招工吸纳等办法已经行不通，被征地农民面临失地又失业的境地。国家对征地开始考虑多项补偿，不仅对土地所有权进行补偿，还包括对农民失地以后的就业安置和生活费用的补偿。土地补偿费和安置补助费按照被征土地年产值的若干倍进行计算，这使补偿方法更加简单方便。与上一时期相比补偿倍数有所提高，但有最高限制。

（三）征地包干时期

改革开放后，国家建设需要大量使用土地。为简化征地手续，加快征地速度，各地政府成立征地事务管理部门，负责统一办理征地具体事项，国家建设项目的征地补偿多采用政府定价或协议、政府包干的方式进行计算。这一阶段征地补偿的特点是征地补偿费由征地单位与政府协商约定，排除用地单位与被征地集体和农民的参与。征地包干虽然使征地效率和补偿额度有所提高，但却强化了政府的随意性。用地单位与被征地农民对征地补偿标准不了解，难以维护自身权利，农民意见很大，由征地引发的社会矛盾凸显。

（四）立法及法律修订时期

1986年6月25日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》，并经1988年、1998年、2004年三次修订，成为现行的土地管理法。《土地管理法》规定土地征用的补偿依据是“按照被征用土地的原用途给予补偿”。征用土地的补偿项目，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费。其中征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。

这一阶段国家将征地条例中的内容上升为法律条款，以土地管理法确立征地补偿制度。征地补偿方法仍然采用年产值倍数法，补偿倍数较上一时期有所提高。但由于将补偿依据限定在按原用途补偿，导致征地补偿费偏低，难以满足被征地农民的现实需求，农民不满情绪增大，各地征地冲突不断，甚至有群体性抗征事件发生。

概况而言，前补偿时期征地补偿的特点是按土地原用途补偿，年产值按被征土地实际年产值确定，补偿倍数成为调整的砝码，补偿项目和额度透明度不高，地方政府有较大的随意性。

二、后补偿时期年产值倍数法的应用

1999年国土资源部研究改革征地制度，启动了征地制度改革试点工作。黑龙江、浙江、江苏等省份取得良好经验，这些经验被政府采纳，通过制定统一标准纠正地方政府的随意性；考虑多项因素尤其是区位因素对征地补偿价格的影响，通过综合、叠加使补偿费的额度得以提高。2005年国土资源部下发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，各地开始制定并实施新的征地补偿标准，即征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。此新标准改变了原来征地补偿方法单一的局面，引入了农地估价方法和市地估价方法，但更多的还是保留了前补偿时期的年产值倍数法。

第一个新补偿标准是统一年产值标准。按照国土资源部下发的《征地统一年产值标准测算指导性意见》中的规定，征地统一年产值标准是在一定区域范围内，综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。以征地统一年产值计算征地补偿费的公式为：土地补偿费标准=统一年产值×土地补偿倍数，安置补助费标准=统一年产值×安置补助倍数。统一年产值是根据当地主要农作物平均年产量与其价格的乘积来制定；补偿倍数是在实地调查、综合分析的基础上确定，或是参考当地经验数据，采用在当地具有一定代表性、为被征地农民所接受的补偿倍数。征地统一年产值标准所采用的计算方法仍然是年产值倍数法，但与前补偿时期相比，补偿项目发生了变化，年产值由原来被征土地的年产值转变为区域性的土地年产值。

第二个新补偿标准是征地区片综合地价标准。在国土资源部《征地区片综合地价测算指导性意见》中将征地区片综合地价标准定义为在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地區位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分征地区片，并采用农地价格因素修正、征地案例比较和年产值倍数等方法测算的区片征地综合补偿标准。在三种方法中，农地价格因素修正法和征地案例比较法是农地价格和市地价格计算方法的导入或借鉴，只有年产值倍数法沿用了原来的征地补偿方法，但在补偿项目上做了较大的改动，将原来土地补偿费和安置补助费分项计算改为将二者合并计算，其基本公式为：Pz=V×n+V×m，式中Pz为征地区片价，V为区片土地年产值，n为区片土地补偿倍数，m为区片安置补偿倍数。在新标准中征地区片价等于土地补偿费和安置补助费之和。

后补偿时期仍以年产值倍数法作为主要测算方法，但与前补偿时期相比，补偿项目的内涵发生了明显的变化，年产值不再是被征土地实际年产值，而是由政府制定的区域性的标准化的年产值。补偿倍数也是区域性的标准化的补偿倍数。问题是，土地年产值和倍数一旦通过制定并成为统一的标准，土地及其价值的差异性便无从体现，年产值与倍数在地价测算中的经济含义失去效用，使年产值倍数法成为非市场化价格计算的工具。另外，全面考虑征地补偿价格的影响因素是合理的，如土地区位、农用地等级、城镇化水平等，但以一个综合性的数据反映征地补偿应包含的各个部分及其数量大小是难以做到的。综合性补偿掩盖了应补偿项目之间的界限及其合理额度，具有更大的隐蔽性和非理性。这种变化的结果导致征地补偿背离土地收益资本化原理而演变为政府定价的模式。加之按照原用途补偿的思路没有改变，征地补偿低于市价的局面难以改变并将持续下去。

三、结语

从我国征地补偿的历史沿革来看，计算征地补偿费的方法始终没有脱离年产值倍数法的估价思路。征地补偿新标准虽然在概念上有所突破，但毕竟是在原有计划经济体制框架内的改革和创新，原有制度框架与市场经济的摩擦与碰撞是其无法触及与避免的。科学合理的征地补偿制度应当建立在适应市场经济体制的基础上，征地补偿价格应当能够正确反映被征土地的市场价值。市场地价不是依靠提高土地年产值和补偿倍数，更不是通过人为制定标准化数据来实现，而是应遵循地价形成的规律通过土地收益的资本化过程得以体现。现实中实现征地补偿市场化并非难事，与城镇土地估价体系接轨便可以解决征地补偿价格计算的问题，关键是国家要从观念上转变对征地补偿的不平等待遇，并从法律及制度层面给予保障。

参考文献：

[1]国务院.国家建设征用土地办法[Z].1953-12-5.

[2]国务院.国家建设征用土地办法[Z].1958-1-6.

[3]国务院.国家建设征用土地条例[Z].1982-5-14.

[4]全国人大常委会.中华人民共和国土地管理法[Z].1986-6-25.

[5]国土资源部.征地统一年产值标准测算指导性意见（暂行）[Z].2005-7-23.

[6]国土资源部.征地区片综合地价测算指导性意见（暂行）[Z].2005-7-23.

（作者单位：辽宁行政学院）