农村宅基地制度改革问题探索

李晋红

摘要：农村宅基地改革是我国农村土地制度改革的重要组成。宁夏平罗县是我国农村宅基地改革的试点地区，在宅基地改革中取得了一定的成效，但是也面临着村集体成员身份界定难、“一户一宅”政策落实难、宅基地合法转让交易及自愿有偿退出难等一系列问题，为此文章提出在科学规划基础上，规范审批管理和交易行为，建立宅基地退出补偿制度，促进宅基地改革推进。

关键词：农村；宅基地；改革

农村宅基地制度是我国土地制度的重要组成部分。随着我国农村土地制度改革的深入，农村宅基地确权登记和管理工作稳步推进。宁夏平罗县是我国农村宅基制度改革的试点县，从平罗县宅基地改革实践发现问题，寻求解决对策，对于促进农村宅基地改革有着重要的意义。

一、平罗县农村宅基地改革现状

平罗县地处宁夏北部引黄灌区，是石嘴山市唯一的建制县。全县共辖13个乡镇、144个行政村、1447个村民小组，土地总面积为2059平方公里，总人口近32万人，其中城镇人口12万人，农村人口20万人，城镇化率43.3%。

2012年，平罗县被农业部确定为全国农村土地经营管理制度改革试验区，并开展了农村宅基地及房屋所有权登记确权颁证、农民产权自愿有偿退出转让等试点工作。2015年3月，平罗县被国土资源部确定为全国农村宅基地制度改革试点县后，围绕着农村宅基地改革方面开展了一系列探索。

1. 对宅基地进行全面排查登记，开展确权工作。据调查，平罗县共有农村宅基地59695户，总面积为3.62万亩，平均户均宅基地面积0.61亩，超过0.4亩法定面积标准。其中，超过0.4亩法定面积的农户3.44万户，占地2.73万亩，户均占地0.79亩，占总户数的58%；符合0.4亩法定面积的农户1.08户，占地0.44万亩，占总户数的18%；小于0.4亩法定面积的农户1.45万户，占地0.45亩，户均占地0.31亩，占总户数的24%。截止2015年底已完成4个乡镇、2.1万户的数据库入库工作，发证约1万本。

2. 对空置用地开展拆迁整治“增地”。平罗县对主干道路外围开展环境大整治、大绿化活动，对高速公路和国道、省道等主干道路两侧的旧村庄、旧圈舍进行拆迁绿化整治，盘活1300多亩存量闲置宅基地和集体建设用地。

3. 推进“增减挂钩”政策，扩大复垦面积。针对现有村庄存在小、散、乱的情况，平罗县在宅基地改革中采取“合大并小、拆旧建新”的方式，对现有的村庄进行改造和整理，先后筹资8000万元，在23个行政村实施了城乡建设用地增减挂钩试点项目，拆除废旧居民点74个，面积1321亩，涉及农户876户3452人，复垦整理土地2064亩。

4. 通过货币补偿的方式，鼓励农村居民自动退出宅基地，储备土地资源。平罗县通过县财政注入并设立500万元收储土地、房屋流转基金，对在城镇有稳定收入来源和固定住所的农户，鼓励其自愿永久退出转让农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，并给予一次性补偿。先后共退出转让宅基地1718宗，面积达680多亩，这些土地一部分作为耕地复垦，一部分作为未来城镇建设储备用地。

5. 通过移民安置，将部分闲置的宅基地盘活。针对农村存在的许多空置的宅基地造成土地浪费状况，平罗县政府根据自治区移民部署，在不同的闲置地区，通过“插花”式的安置，将农村部分闲置的宅基地“死”地变“活”地。共收储集体土地9800亩，宅基地680多亩，庭院经济用地820多亩，房屋5100多间，安置生态移民1174户。

二、平罗县宅基地改革中存在的问题

（一）农村集体经济组织成员身份界定难

按照我国现行法律规定，只有农村集体经济组织成员才能享有宅基地，但法律对农村集体经济组织成员的身份没有明确的界定标准，特别是对于已在城市里购房生活并取得城市户口，或者购买了农户私自转让宅基地的外来人口，是否可以确认为农村集体经济组织成员很难把握。

（二）“一户一宅”政策落实难

法律法规规定宅基地实行“一户一宅”，且各地对每户宅基地面积有一定限制，但对农户界定比较模糊，“户”的弹性太大，不同层面的利益群体对“一户”的认识各不相同，有的认为共同生活的所有家庭成员为一户；有的认为无论是否与其他家庭成员共同生活，只要具有合法婚姻关系的即为一户；也有的认为只要具有完全民事行为能力的自然人即可成为一户等等，致使对“一户”的界定标准认识差异性很大。

（三）房地分离增加确权难度

农村房屋与宅基地本是一个不可分割的整体，我国实行“房地分离”的管理模式，农村房屋是农民的私有财产，享有所有权，而宅基地的所有权属于集体，农民仅享有宅基地的使用权，宅基地不准随意出卖和出租，农民住房“房地分离”。房屋所有权原登记部门为房产部门，宅基地的审批、确权和登记则由国土资源部门承担，房产、地产割裂，农村房屋和宅基地之间矛盾难以调和，“房地分离”不同部门管理给宅基地确权登记带来极大不便，使宅基地使用权和房屋所有权难以统一。

（四）农村宅基地问题处置难

一方面是超占问题。过去实行农村宅基地福利性分配和无偿无限期使用制度，造成大多数农户实际占用的庭院面积较大，利用率较低，对超占面积除了罚款、不予登记发证外，再无其他方法进行处置，超占事实依然长期存在；另一方面是不足问题。缺乏对宅基地面积达不到法定标准的农户如何补偿或奖励等政策规定，不利于鼓励和引导农民节约集约使用宅基地，容易诱发农户相互攀比而超占宅基地。

（五）宅基地合法转让交易及自愿有偿退出难

现行法律规定农民宅基地只能在本集体经济组织内部转让，但由于宅基地长期实行无偿取得，本集体经济组织中符合取得宅基地的成员更愿意申请新的宅基地，也不愿意有偿购买他人的宅基地，宅基地的非资本化和非市场化使土地资产价值无法体现，限制了宅基地从生活功能向资本功能的转变。同时，由于现行土地管理制度的缺陷，宅基地审批不及时，部分农户还存在宅基地违规占用、违法交易的现象，致使购买者难以取得合法权益。另外，随着新型工业化和城镇化步伐的加快，许多农民离开农村、离开自己的宅基地，到城市谋求发展，虽然他们在农村的房屋无人居住，宅基地长期闲置，也不能正常转让交易，农村集体经济组织缺乏收购补偿机制，无法将大量空闲宅基地收回重新利用，导致农村宅基地无法有偿退出。

三、推进平罗县农村土地制度改革建议

（一）加强宅基地规划管理

长期以来，我国的土地利用总体规划的最低层级是乡一级，尚未对村级土地利用开展规划。宅基地制度改革如果离开了村级土地利用总体规划这个基础，必然导致宅基地审批缺乏依据和条件。今后要编制土地利用规划，要科学确定村庄发展规模和发展空间，引导村庄向中心集聚发展，对于离城镇较远、经济基础一般的村庄及以农业为主的村庄，应该按照有利生产、方便生活的原则建设中心村、缩并自然村、整治“空心村”，从整体上提高村庄建设质量。在县城周边农村尝试城乡一体化建设，在农民自愿的基础上，鼓励农业人口转移进入县城和集镇购房居住生活，建设相对集中的农民住宅小区，逐步打破城乡二元化格局，尝试城乡一体化规划和建设。

（二）规范宅基地审批管理

目前，国家尚未制定宅基地管理的专项法律体系，平罗应依托国家试点，率先探索制度规范，在原有的宅基地管理制度基础上，并细化宅基地面积标准，明确农民住宅小区用地标准，合理确定分户原则、宅基地有偿使用标准，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回、出租、抵押、退出、收储的监管措施。

（三）明确法定宅基地面积外的部分实行有偿使用

针对目前农村宅基地超面积现象，农村宅基地管理必须严格按照法定面积严格依法管理。农户初次分配的宅基地，继续实行规定面积内无偿取得。超标占用宅基地和一户多宅的，超过部分实行有偿使用，增加宅基地保有环节的留置成本，没有达到法定面积标准的农户，可以获得一定的经济补偿，探索制定宅基地有偿使用费标准。对于合法取得存量农村宅基地的农户，如其他农村集体的村民、城镇非农业人口居民以及因村民户籍变化或身份变化转为城镇居民后的非本集体经济组织成员，因历史原因、户籍变更或通过合法买卖、接受赠与、继承或行使抵押权等原因实际占有宅基地的，实行较高的有偿使用标准。对实际非法占有宅基地的农户，采用惩罚性高额标准。

（四）明确宅基地使用期限

建议参照国有土地使用期限，确定宅基地使用期限为70年。期满后宅基地使用权人符合宅基地取得条件的，可以续展；不符合宅基地取得条件的，应当退回。

（五）规范宅基地交易行为

建立开放、有序的农村宅基地交易市场，是现代土地管理工作的重要内容，也是维护农民用益物权，促进城乡一体化发展的迫切要求。

宅基地使用权转让方面。转让方提出申请，在当地村民委员会同意下，和受让方依法签订转让合同，经乡镇人民政府审核，县农村产权流转交易中心备案签证后，由县国土资源局办理土地变更登记手续。宅基地流转交易后，其地上建筑物、其他附着物及其宅基地使用权利、义务随之转移。

宅基地使用权租赁入股方面。因“一户多宅”而收回的宅基地、农户通过置换腾出的宅基地、农民自愿有偿退出的宅基地由村委会作为出租方（入股方）进行对外租赁或入股，收益归村集体所有；农民自愿退出的宅基地，在村委会的监督管理下，由农户作为出租方（入股方）或委托村委会进行对外租赁或入股，收益归农户所有。租赁或入股土地用于发展农业加工、流通、养殖等企业建设仓储、晒场、加工厂房、休闲娱乐等基础设施用地，按照“村集体集中回购、企业出资拆迁整理”的方式，将其使用权流转给出资企业使用，年限不得超过该宗土地使用年限或者同类用途国有土地使用权出让的最高年限。

宅基地使用权抵押方面。经村委会同意，抵押人与抵押权人签订抵押书面合同，由县国土资源局办理抵押登记，县农村产权流转交易中心签证，抵押权人受理抵押信贷业务。抵押人不履行债务时，抵押权人有权依法处分抵押的宅基地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权。因处分抵押财产而取得宅基地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的，应当办理过户登记。

在宅基地价值评估方面。按照当地人文、地理区域等因素制定政府指导参考价格，采取“协商评估”的方法，由县、乡、村、组、群众代表、产权当事人参与，采取“一事一议”的方式，将宅基地转让价值在集体经济组织成员中公开，做到价值公平公正、科学合理。

（六）建立宅基地退出补偿制度

建立农村宅基地退出补偿制度是以当事人依法取得宅基地为前提，核心是制定国家、集体、农户三方认同的补偿标准。由于宅基地使用权是只有占有权和使用权而没有收益权的特殊用益物权，因而现行法规政策限制流转，土地市场价值难以显现。合理的补偿标准应基于宅基地的住房保障特点，以宅基地使用权人放弃宅基地获得相当住房和生活保障为标准。可以借鉴天津、嘉兴等地实施的“宅基地换房”政策，农户以宅基地包括村庄用地无偿换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，对在城镇已有住房的按相关标准进行补偿。根据城乡建设用地增减挂钩政策，合理引导村民进行宅基地有偿退出，对自愿退出宅基地并在县城、中心镇购房的，按每亩20万元的标准给予货币补偿，并根据所购商品房面积发放房屋总价1%～5%购房补贴，为人口就近城镇化探索出一条路子。

（作者单位：中共宁夏回族自治区委员会党校经济管理教研部）