现代法治理念下国家赔偿制度的完善

支菡箴

摘 要：全国人大常委会《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，于2010年12月1日开始实施。修改决定共27个条文，对原国家赔偿法的35个条文作了比较全面的修改，在一定程度上弥补了修改前《国家赔偿法》的不足，但是修改后的《国家赔偿法》对于相关条款的修改力度和深度都尚显不足，还需进一步完善。

关键词：国家赔偿法；归责原则；举证责任；精神损害

一、我国国家赔偿制度的形成与发展

中国制定国家赔偿法的最早设想可以追溯到1949年之前的中华民国时期[1]，1954年9月，新中国第一部宪法出台，其九十七条对国家赔偿作了原则性规定。1982年，我国宪法第41条再次出现有关国家赔偿的法律条文，并对比1954年宪法的相关规定做出了细节上的完善。其后，在1986年的《治安管理处罚条例》、1987年的《民法通则》，以及1989年的《行政诉讼法》等单行法律中相继出现了有关于国家赔偿的规定。1994年5月12日，第八届全国人大常委会第七次会议审议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，并由中华人民共和国主席令第23号公布，自1995年1月1日起实施。

自1995年1月实施以来，《国家赔偿法》对推进我国法制建设发挥了举足轻重的作用。但是，随着我国市民社会与市场经济的迅猛发展，《国家赔偿法》在施行的过程中开始逐渐暴露出许多问题，不同程度地阻碍了赔偿请求人及时有效地获取国家赔偿。鉴于此，2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》，对原《国家赔偿法》进行修改，实现了我国国家赔偿法律制度确立以来的第一次跨越式发展。

二、我国修改后的《国家赔偿法》之进步

国家赔偿法修改决定共27条，修改的内容较多，分析修改后的国家赔偿法，最为典型的几个亮点有：

1.国家赔偿归责原则的进步

原《国家赔偿法》一直采用违法归责原则，无论是行政赔偿，还是司法赔偿，都必须先经过确认程序，只有在确认了国家机关及其工作人员的致害行为属于违法行为的情况下，才能真正进入国家赔偿程序[2]。在修改后的《国家赔偿法》中，不再使用“违法”一词针对行政赔偿、刑事赔偿和司法赔偿中各种不同情况，而是实事求是，分则中规定的是什么情形，就根据相应的归责原则来确定赔偿范围，避免在司法实践中，因对归责原则的不同理解而影响对具体赔偿范围的确定。

2.调整国家赔偿法的举证责任分配

修改后的《国家赔偿法》新增了第15条和第26条，分别就双方当事人在行政赔偿案件和刑事赔偿案件当中的举证责任进行了分配。根据新法的规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对于自己提出的主张，应向法院的赔偿委员会提供相关证据。在赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人在强制措施执行期间死亡或丧失行为能力的，赔偿义务机关应当对于自己的行为与该人的死亡或者丧失行为能力之间是否存在因果关系提供相关证据。新法在探索我国行政诉讼的举证制度和近年来国家赔偿的举证实践的基础上，明确了两种国家赔偿举证责任的分配方式——以“谁主张，谁举证”为原则，以特殊情况下的举证责任倒置为例外。这对于赔偿请求人能有效获得国家赔偿，具有极为重要的意义。

3.完善精神损害的国家责任，规定精神损害抚慰金

自2001年1月陕西省某县公安局对19岁少女麻某某作出的荒唐的“处女嫖娼”处罚决定案开始，关于国家赔偿缺乏精神损害实质救济的争论不斷。此后，佘祥林案、杜培武案等案件也引发了对精神损害赔偿问题的深刻思考。修改后的国家赔偿法直接明确精神损害责任和精神抚慰金的请求条件，可说是国家赔偿法修改的明显进步。明确精神损害可以用金钱的方式予以救济，是对精神损害痛苦最为有效的实质性救济，对于受害人采用替代方式缓解痛苦，稳定情绪，迅速面对现实，恢复正常生活具有极为重要的实质效果。

三、修改后国家赔偿法的不足与完善

1.归责原则仍不够全面

目前立法确定的仍然是以违法归责原则为主，以结果归责和过错归责为辅的一种归责体系。在行政赔偿领域完全采用违法归责原则；在司法赔偿领域，对“强制措施、保全措施”采用的是违法归责，对“判决、裁定及其他生效法律文书”的执行则采用过错归责。刑事赔偿领域中，在司法机关侵犯人身权方面：对刑事拘留分违法归责和结果归责（但有超越时限的要求）两种情形，逮捕和判决无罪是结果归责，其他两种仍是违法归责原则。在司法机关侵犯财产权方面也没有改变：对财产的强制措施采取违法归责原则、对财产的执行是采取结果归责原则。

虽然，新《国家赔偿法》有意将国家赔偿的归责原则多元化，以利于对受害人合法权益的保护。但是这次修改在归责原则方面变动不大，国家赔偿作为一种公法救济手段，其适用范围依旧狭窄，不利于对受害人合法权益的保护。随着国家赔偿实践的发展以及我国法治化进程的不断推进，国家赔偿的范围会逐渐扩宽，我们应当在归责原则多元化的基础上，对其以类型化划分，根据不同的赔偿事项自身特点适用不同的归责原则。

2.举证责任倒置范围的规定十分有限

新《国家赔偿法》规定国家赔偿案件的举证责任适用“谁主张，谁举证”的一般规则，并且考虑到赔偿请求人与赔偿义务机关在举证能力方面的差别，规定特殊情况下采取举证责任倒置的方式，适度加重了赔偿义务机关的举证责任，这无疑是立法的一大进步。但是，新法对赔偿义务机关举证责任倒置范围的规定十分有限。现行法第15条和第26条的规定，赔偿义务机关仅需对受害人在被采取行政或刑事强制措施期间“死亡或者丧失行为能力”的情况是否与赔偿义务机关的行为存在因果关系承担举证责任，而不包括对于受害人造成的一般身体损害或者还不至于“丧失行为能力”的伤残。但是，现实中因行政或刑事强制措施致使受害人死亡或者重残的情况较少，需要由赔偿义务机关承担举证责任的案件也就不是很多，所以，新法关于赔偿义务机关举证责任倒置的规定在现实的案件环境中并不能够得到广泛适用。因此，在立法上应当继续加大侵权机关的举证责任，同时，也应将举证责任的适用范围再做拓展，不仅适用于行政赔偿诉讼和刑事赔偿决定程序，也应适用于赔偿义务机关的先行处理以及复议等程序。

3.精神损害赔偿规定过于简单

新《国家赔偿法》仅在35条规定了精神损害赔偿，但是由于规定过于简单，给司法实践造成诸多不便：第一，对于何为致人精神损害以及什么是严重后果没有明确规定；第二，虽然规定了承担侵权责任的形式，但是对于应在什么范围、以什么方式进行没有具体规定，如果赔偿义务机关不给受害人恢复名誉、赔礼道歉、消除影响，也缺乏相应的救济手段；第三，对支付抚慰金的范围及数额的规定仍是空白。在司法实践中，难免会对该项制度的实施造成不便，也易引起申诉人因对精神抚慰金不满而引发四处上访、闹访。基于此，为使涉及精神损害的国家赔偿案件在短时间内实现有据可依，应当通过司法解释对关于精神损害国家赔偿的适用问题作出明确细化的规定。与此同时，最高人民法院也应当继续完善其案例指导制度，适时公布典型案例以作指导。

参考文献：

[1]杨寅.我国行政赔偿制度的演变与新近发展[J].法学评论，2013，1.

[2]陈校，章志图.国家赔偿归责原则与实践适用探析[J].政治与法律，2009，（10）.

（作者单位：西北政法大学行政法学院）