推动基层公务卡改革的思考

杨爱民

摘 要：为进一步深化国库集中支付制度改革"规范预算单位财政授权支付业务"提高公务支出透明度，预算单位执行公务卡结算制度已势在必行，尤其本身的意义和价值，并且得到了部分的印证。不过，同时也出现了系列需要纠偏或者弥补的问题，有鉴于此，本文概述基层推进公务卡改革的现实意义，分析基层公务卡改革过程中涌现出的主要问题，探索推动基层公务卡改革的思路。

关键词：公务卡改革 基层 全覆盖

一、基层推进公务卡改革的现实意义

公务卡改革实际上是将公务卡纳入财政资金支付及结算过程中的一种行动，具体来说就是特定银行开始有一定授信额度的信用卡，行政事业单位相关人员持卡应对系列公务合规活动的消费，对应单位在特定期限内根据消费支出情况报销还款。在国内公务卡改革启动于2007年，一开始有试点的味道，五年后也就是2012年，开始在国内全面推广普及。

公务卡改革之所以出现并不断推荐，背后隐含的是其基于时代发展的系列优势及利好，通俗的说就是有相当强的现实意义。具体而言，一是可弥补国库集中支付的不足，或者说可以为国库集中支付制度提供有效辅助，是和国库集中支付业务相配套适应的支付结算方式；二是可纠偏现金结算方式的缺陷，现金结算方式背后存在大量把握及监督的环节，存在暗箱操作或违规运行的较大空间，是滋生虚假票据及腐败行为的潜在原因，而公务卡结算方式则更清晰地展示公务消耗费用的轨迹，在抑制虚假支出等方面的风险问题，在财政支付结算史上是一个进步。三是公务卡改革限制了借款空间，提升了财政资金的利用效率，遏制了系列风险问题发生的可能性；同时又以信用卡的形式，避免了公务消耗费用占用财政资金外的私人费用，使二者之间的关系清晰分明，避免因含糊不清为系列风险问题留下空间。四是适应信息化大数据等新时代的上佳选择，现金结算方式让大量环节游离于信息系统数据库之外，无法充分发挥时代的优势，而琐碎的程序制约了财政工作的效率，间接提升了工作成本；而公务卡改革的不断深入，把公文支出及结算的全过程都直接纳入信息系统的系列数据库中，既能体现时代特征，还能充分利用时代的优势提升财政工作效率，规避主观因素涉入过多而导致的各种风险问题，籍此推动其转型提升。

二、基层公务卡改革过程中涌现出的主要问题

（一）制度设计不完美。在制度设计方面，主要的问题是因为从原来的公务人员及财会人员两方的事宜变成了公务人员、财会人员及银行三方之间的事宜，环节、手续、情况事项均有复杂化的趋势，通俗的说就是更繁碎了，制约了预算管理及财政资金收支及结算的效率及节奏。另外，无论是中央曾经的制度设计还是地方的制度规程，基本上没有非在编公务人员的相关说明，而他们往往也是部分公务活动的执行者；对于监管、各方面协调、公务卡的安全风险防范、配套事项等，部分说明不够详尽，大部分甚至没有简单说明，在总体上说缺乏充分的指导价值。

（二）开卡的选择标准缺失。虽然，各地指导文件均对公务卡的范围等事宜均有一定的规定，但对负责什么事宜的人员有资格申请公务卡的说明均比较笼统，就是“确因工作需要”，过于笼统，在实务层面不好把握，容易在商业银行拓展开卡业务的推动下导致公务卡过于泛滥，增加了管理难度。

（三）落实实施动力不足。无论从财会人员还是公务人员角度上看，公务卡的使用不仅增加了繁杂程度，而且在一定程度上制约了其工作的自由发挥，和人性本身的惰性相违背，何况势必触及部分不端分子的不当得利。另外，在诸如宝应县等地的相应办法，把未能开卡支付的款项的报销时点延迟到发工资的时候，可能造成公务员个人陷入资金紧张的窘境中。所以，相当一部分人员比较抵触公务卡的改革推进。

（四）落实实施能力不足。能力问题主要是针对财会人员而言的，相当一部分财会人员在公务卡账户对账等工作方面的态度敷衍了事，缺乏认真度，时间长了容易陷入差错困难对策困境中。另外，诸如关联选择公务卡使用系统的使用也需要一定的职业能力支撑，部分财会人员可能面临着胜任能力问题。

（五）未能有效实现全覆盖。基于各涉及法人主体客观条件的约束，公务消耗费用对应的各种项目并不能都能有效实施公务卡。比如《长沙县县级预算单位公务卡管理暂行办法》之第三条列示的“包括办公费、印刷费、手续费、邮电费、交通费、差旅费、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、其他商品和服务支出或1万元以下的零星购买支出等。”中，交通费、差旅费、部分租赁费、配续费等大部分费用在县市或以下的基层并不能确保使用，因为提供相关服务的法人往往没有安装 POS机，没有设置刷卡消费的便捷通道。另外，非在编公务人员的办公消费也是一个残缺的部分。

另外，因为全覆盖方面的残缺，不仅没有实现杜绝腐败的预期目的，反而因为公务卡改革引发的抵触心理导致腐败动机及行动的反弹，不端人士借助信息系统及信用卡的安全风险漏洞及随意开出不能刷卡的证明等手段，即可实现不当获利的目的。

三、基层推动公务卡改革落实的思路

基层地方推动公务卡改革，只能在既定顶层设计及其他多方面现实基础上思考，对诸如宏观层面的实施能力等方面的作为度不大，或者说在短时间内很难改变。以现实可能性为标准思考具体的改革或者改进思路的话，笔者认为主要从如下几个方面着手，其一是应该正是公务卡结算自身的局限性，及目前外部环境的有限性，充分理解公务卡落实未能实现全覆盖的无奈，应该在正视并接受这种现实情况的基础上，避免盲目一刀切的思维，应该有限度地实施公务卡改革，应该给现金结算留下一定的空间。其二应该强化并充分利用财政资金内控机制的力量，公务卡改革虽然能借助金融及信息系统的力量规避部分的风险，不过即如上部分最后所言，其效果并不尽如人意，所以需要适当减少对公务卡本身的依赖，更亟需围绕财政资金利用，强化并构建内控机制，尤其是要强化现金结算的条件、范围、程序及与公务卡对接等内容或事项。其三应该完善地方的制度规程设计，其中最主要的完善放心是在总体上尽量简化流程，在确保有效及严密的基础上尽量减少不必要的系列环节，以便提升结算工作效率。同时，在各方面基于责任之间的协调、公务卡的安全風险防范、申请公务卡的标准等给予尽量明晰化，避免笼统或者含糊。另外，在可能的情况下，还可以考虑在区域社会范围内宣传推广普及POS机的安装使用，甚至可以考虑采用适当的优惠及扶持政策。

参考文献：

[1]云南：全面实施公务卡结算制度[J].中国财政. 2012.13.

[2]杨彩兰. 如皋推行公务卡强制结算目录制度[J]. 预算管理与会计. 2013.10.

[3]蓝文永.广西公务卡制度高效推进若干问题探析[J]. 财会通讯. 2014.11.

（作者单位：大足区财政局 重庆市 402360）