国家权力重构视角下的南京国民政府地方自治

徐振岐

[摘要]南京国民政府建立后，以孙中山政治思想为指导开始了国家权力重构过程，其中地方自治作为国家权力重构的重要路径得以迅速开展。但在进入政治实践领域后，孙中山政治思想无法满足南京国民政府适应所处的政治形势的需要，南京国民政府只能从传统政治中寻求有效手段，以至于逐渐背离了孙中山政治思想，导致与专制体制相契合的保甲制在自治的旗帜下得以大行其道。

[关键词]孙中山；南京国民政府；地方自治

[中图分类号]K26 [文献标识码]A [文章编号]1000-3541（2016）04-0086-05

国家权力作为政治权力的核心主体，意味着依靠国家组织体系，在政治共同体内建立普遍约束力的支配服从关系，从更宽泛的角度理解，国家权力是指国家的统治力、政府的管理力、社会的治理能力。国家权力的重构是指一定历史时期内，原有国家权力的解体与新的国家权力的建构。

近代中国的国家权力重构还包含了封建专制政治的衰败和现代民主政治的兴起。1927年南京国民政府建立后，在国家权力重构的路径选择中，以继承孙中山遗教为名推行地方自治，但在实际的政治实践中与专制政治相契合的保甲替换了自治的内涵，体现了南京国民政府国家权力重构的方向仍然是传统的专制统治。

一、国家权力重构的路径与方向

南京国民政府建立后，面临清末以降对于国家权力重构的客观要求，如何实现由专制传统向民主政治的转变，成为摆在南京国民政府面前的难题。对于国家权力重构的路径及方向，孙中山的政治思想（革命程序论）为南京国民政府提供了重要理论依据，即以军政一训政～宪政的方式渐进实现民主政治，在此过程中，既重建了国家的统治力、政府的管理力、社会的治理能力，又可最终实现中国政治体制的转变，从根本上改变国家的整体政治面貌。

在孙中山的革命程序论中，训政为民主政治能否实现的关键。1924年国民党一大通过的《国民政府建国大纲》中明确指出，在军政阶段结束后，训政时期政府的主要工作是扶植民众推行地方自治，在地方自治过程中实现选举、罢免、创制、复决等民权。在孙中山看来，地方自治的意义不仅仅在于治理方式的转变即以自治代替官治，更在于地方自治的成功关系到宪政时期五权宪法的实现，关系到将来民主政治的基础。孙中山将国家权力分为政权、治权两个不同部分，“政权就可以说是民权……治权就可以说是政府权。”孙中山认为，将来的政治必须达到人民有权、政府有能。在孙中山的设想中，“五权宪法分立法、司法、行政、弹劾、考试五权，各个独立。”同时人民享有选举、罢免、创制、复决四大民权，形成对政府权力的制约，“人民有了这四个权，才算是充分的民权。”此即为权能分治、以权治能，充分体现了孙中山民权主义的思想。从政治实践角度看，孙中山认为，权能分治的实现有赖于地方自治的完成。在政府扶植民众推行地方自治的过程中，民众掌握基本的民权；在地方自治完成后，各县经普遍选举产生代表组成国民大会行使政权，对政府的政治运作加以监督，以此实现以权治能。对于地方自治的基础性作用，孙中山予以充分肯定，多次强调指出，欲实现民主政治，必须以地方自治为基础，“其道必自以县为民权之单位始也。”深入分析孙中山地方自治思想，可以看出其精髓是将地方自治视为实现政治民主的基础：在地方自治过程中培养民众掌握运用基本民权，在地方自治实现后达成权能分治、以权治能。

从国家权力重构的角度考察，孙中山的政治思想包含了国家权力重构的路径及方向。其中，地方自治的实施无疑是国家权力重构的必要路径，中国广大农村地区传统的社会结构根深蒂固，传统的自然经济及农业人口的生活方式没有根本改变，地方自治的实施一方面提供了这样一个机会，用以改变中国传统的农村社会结构，将农村引入现代化道路上来；另一方面，在地方自治过程中，以自治代替官治，并以选举、罢免、创制、复决四大民权训练民众，使得民众从封建专制下的愚民变为现代社会的公民，为实现中国现代政治民主奠定坚实基础。宪政时期五权宪法、权能分治、以权治能为标志的民主政治形式是孙中山为南京国民政府规划的国家权力重构的方向，其实现的基础就是地方自治的完成。对于孙中山的政治思想，南京国民政府予以明确认可，并多次强调要以此为执政依据，政权组织行使、政府运行模式等，“皆须以总理遗教为依归。”南京国民政府行政院院长汪精卫、立法院院长胡汉民等人更是鼓吹：“总理遗教是我们今日唯一的求生存的路线。”“吾党同志之努力，一以总理全部之遗教为准则。”但在此后具体的政治实践过程中，南京国民政府日益背离了孙中山政治思想，在国家权力重构的方向和路径上均偏离了预定轨道。

二、南京国民政府地方自治的实施与困境

南京国民政府成立之初，在国家权力重构的路径选择中，标榜以孙中山地方自治思想为指导。国民党中央于1928年8月召开国民党二届五中全会，会上正式宣布进入训政阶段，主要工作是推行地方自治。为了加快推进地方自治，国民党中央还拟选派人员赴各省指导自治工作，“遵照拟就中央遴选工作人员交国民政府派赴各省指导地方自治工作暂行办法，并于廿八日提呈中政会议通过。”在地方自治推行过程中，南京国民政府拟定了一批自治法规，尤以1928年9月公布的《县组织法》能体现出地方自治内涵，其中规定了县为地方自治的基本单位，县以下区域划分为区、乡（镇）、间、邻四级自治组织，实际上是构建了县及县以下的自治体系即区乡（镇）闾邻制。南京国民政府在自治法规中还试图体现孙中山要求的四大民权，《乡镇自治施行法》《区自治施行法》中规定：只要满足“在本乡镇居住区域内居住一年，或有住所达两年以上”、“年满二十岁”这两样条件，即可出席乡（镇）民大会及区民大会，“行使选举、罢免、创制、复决之权。”甚至对于地方自治的施行时间和具体事务，南京国民政府也予以详细规划，1929年，南京国民政府内政部制定了《训政时期完成县自治实施方案分年进行程序表》，指出地方自治以6年为期，内容包括厘定自制系统、储备自治人才、确定自治经费、肃清盗匪、整顿警政、调查户口、完成县市组织、训练人民、初期清丈土地、举办救济事业等诸多方面。

从表面上看，南京国民政府在成立之初，继承了孙中山地方自治思想并有所发展，实际上并非如此，往往地方自治的相关政策法规制定后成为一纸空文，在各地均没有得到贯彻实施。1930年11月，国民党三届四中全会的政治报告指出，除河北、河南、宁夏、绥远、察哈尔、山西、陕西、甘肃、广西、青海等十省未有报告外，其他各省的地方自治推行因财政困窘、地方纷乱等原因，“致自治事务，同时停顿。”1931年1月，南京国民政府内政部也认为，地方自治困难重重，难有成绩。从具体事务考察，大多数省份仅完成县以下的自治区域划分，在涉及经费、人员等重大要素的人才训练、机关组建等方面几无进展。以训练自治人才来说，稍有进展的省份也只进行了局部地区的区长训练，区以下几乎都没有得到训练，同时，正因为自治人才匮乏，导致自治机关组建困难重重，大多数地区仅组建了区公所，乡镇一级自治组织成立极少。也正因如此，孙中山地方自治思想要求的对民众进行民权训练根本无法实践，至1934年，南京国民政府的地方自治实施全然没有达到预期成绩。

这种局面出现是由多方面原因造成的，诸如缺乏强有力的中央权威；自治法规不尽如人意；自治经费匮乏；自治人员素质底下；民众缺乏自治意识等等不一而足，但从根本上说，是地方自治的实施与南京国民政府成立之初所处的政治形势相矛盾。南京国民政府甫一建立，即面临着双重挑战，一方面是中共领导的人民武装不断掀起武装起义，削弱南京国民政府的统治；另一方面，九一八事变后日本军事威胁的加剧。在这种政治形势下，南京国民政府不断向集权化发展，集权专制体制得以强化。在南京国民政府成立之初，国民党即以党国体制掌握国家大权，1928年10月，国民党中央通过《中国国民党训政纲领》，实际上是国民党以训政的形式将政权、治权掌握于一党之手。在具体施政过程中，南京国民政府以“攘外必先安内”为名，围剿中国共产党领导的人民武装，政治上排斥其他中间势力，更以特务统治造成白色恐怖迫害异己；同时蒋介石在国民党内构建个人集权体制，并企图以法西斯主义运用于当时的政治，1931年5月5日，蒋介石在国民会议上即宣称中国应借鉴法西斯主义，将法西斯主义融入国民党的政治理念中。由此可知，南京国民政府成立后集权主义、专制主义成为主要的政治趋向。这也导致南京国民政府在国家权力重构的路径，与方向上产生冲突，即孙中山提出的以自治代替官治，以地方自治作为重构国家权力的路径与南京国民政府强化专制独裁体制的国家权力重构方向相悖。因此，以孙中山地方自治思想为指导的地方自治，在南京国民政府成立之初不可能取得成功，南京国民政府只能从中国传统的政治领域寻求与集权主义、专制主义契合的国家权力重构路径即保甲制。

三、保甲制与南京国民政府国家权力重构方向的契合

保甲制作为通过户籍编制来控制人民的制度，在中国的封建社会有很长的历史，其功能在于“通过邻里之间的连带法律责任来维持治安。”早在南京国民政府推行地方自治之初，就有意同时推进保甲制，南京国民政府于1929年7、9、10、11月相继公布了《县保卫团法》《清乡条例》《邻又连坐暂行办法》《清查户口暂行办法》，虽然没有明确提出办理保甲制，但“所有保甲制度的精神，均经分别纳入。”只是由于地方自治方兴未艾，保甲制并未得到真正推行。在南京国民政府“围剿”工农红军过程中，保甲制才得以沉渣泛起。1931年6月，蒋介石命令先在江西修水等地编组保甲，1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部发布《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》，提出“以保甲作为地方组织之骨干也。”

1934年12月，南京国民政府行政院通知各省普遍推行保甲制，在广大农村中实行十户为一甲，十甲为一保，采取联保连坐，同时“纳保甲于自治组织之中，以保甲代替闾邻，以乡镇代替联保。”此后各省相继推行保甲。1936年，国民党中央地方自治计划委员会通过《地方自治法规原则》，再次提出将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内的编制为保甲。实际上地方自治事务在1932年以后就已逐步停止，1932年，《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》颁行后，地方自治在“剿匪省份皆已停止”，此后其他各省在南京国民政府“纳保甲于自治组织之中”的指令下，地方自治事实上日益被保甲取代。保甲制的推行建构了组织严密的县以下的乡村权力脉络，是南京国民政府“利用严密的‘军事部勒的方式控制广大农村社会。”

保甲制与地方自治精神上是完全不相容的，首先，保甲制度是中国传统政治体制的残余，是一种编民制度，其目的在于用联保切结等方式来控制民众，而地方自治是过程中实现民众的基本民权，二者截然不同；其次，保甲制是自上而下构建的，是由政府任免保甲长来实现保甲制的完善，保长、甲长作为政府的耳目监视民众，自治体系规定闾长、邻长均由选举产生；再次，自治的基础单位是个人，而保甲是以户为基本单位。将保甲纳人自治之中，“一方面表示保甲制度与当时环境之下的需要，他方面也可以象征着地方自治的没落！”在当时就有人对保甲容纳于自治组织之中有不同看法：“保甲的性质、运用、组织根本上与自治都不相同……保甲在性质上说，完全为政府行政机关之一部，只能在政府指挥命令之下，执行其所应为的职务。”南京国民政府内政部也承认：“保甲制度之本身，与现行自治制度，不无抵触。”但在南京国民政府构建集权专制体制的客观要求下，保甲制得以迅速发展。

在国家权力重构视角下考察，保甲制与现代民主政治毫无关联，是南京国民政府从中国传统政治资源中提取的控制广大农村社会、构建基层权力脉络的有效载体，伴随着南京国民政府集权专制的确立，与集权专制相契合的保甲制得以大行其道成为专制集权的基础。这种契合，一是表现在南京国民政府“围剿”工农红军过程中保甲制的作用，即以连坐法使得“剿匪”区的居民互相监视，阻绝广大人民群众与中国共产党的联系；二是保甲制有助于南京国民政府自上而下建立专制统治、构建乡村权力脉络，由于南京国民政府成立之初地方自治的实施困境，县以下的自治机构难以建成，这也造成南京国民政府在县以下的广大区域内缺乏行之有效的权力体系，对广大农村的控制、管理缺乏有效保障。保甲制的推行从上自下迅速的构建了县以下的行政体系，是在中国传统政治资源基础上农村政权体系的重构，满足了南京国民政府对农村社会严密控制的要求。保甲制被认为是“维持社会治安的根本办法”，同时又能适应“社会现实情况和急切需要”，也反映出南京国民政府国家权力重构的方向并不是民主政治，而是与此截然相反的专制集权统治。

四、新县制：南京国民政府国家权力重构路径的巩固与调整

1937年抗战爆发后，南京国民政府以战时需要为借口，进一步加强了一党专政集权体制，权力结构向一元化发展，建立了高度集中的权力运行体制，“中日战争的民族斗争，不过是为其提供了一个强化一党专政和个人集权的新借口。这一理念在战争状态下继续强化，遂成为战时及战后国民党政治理念的中心价值观之一。”在此过程中，蒋介石强化了个人独裁的地位，一方面在法统上成为国民党领袖，1938年3月召开的国民党临时全国代表大会，提出“建立领袖制度，中央党部应在制度上明确规定全党之领袖。”蒋介石被推举为国民党总裁，代行总理之职权；另一方面，在南京国民政府的政府机构设置上，将个人集权专制制度化，1937年8月，国防最高会议取代中央政治委员会成为最高决策机构，1939年1月，国防最高委员会取代国防最高会议，同时蒋介石以国民党总裁身份担任国防最高委员会委员长，掌控党、政、军全权，实现了其个人集权的目标。对于契合专制统治的保甲制，南京国民政府不断予以强化，1939年新县制的提出，正是这种强化的结果。同时，南京国民政府始终无法绕过孙中山政治思想中对地方自治的要求，针对保甲代替自治的非议，新县制也不得不从表面上与孙中山地方自治思想构建联系，即融保甲于自治之中，表面上仍打着地方自治的旗号。因此，新县制既是南京国民政府巩固集权专制体制的基础，同时也是南京国民政府国家权力重构路径的一种调整。

1939年9月，南京国民政府颁布《县各级组织纲要》，宣布凡与《县各级组织纲要》相抵触的法令一律停止，开始实行新县制。《县各级组织纲要》从法律层面摒弃了1929年《县组织法》中规划的区乡（镇）闾邻制，正式将保甲融人地方自治之中。蒋介石声称，新县制根本精神在于“唤起民众，发动民力，加强地方组织，促进地方自治事业，以此奠定革命建国的基础。”对于新县制的实施，南京国民政府宣称实现了地方自治与保甲的融合，“求统一于弹性之中，寓理想于现实之中。”当时社会上也有人为保甲于自治之中辩护，认为此保甲已非彼保甲，性质完全改变，“虽袭用保甲的名称，但实质上已大大改变……而是人民自下而上的自治组织内部的机构。”“今保甲制度，已由民众之军事组织，进而为国家内政之设施，再进而为社会事业经济建设运用之枢纽。”“就理论上说，保甲制度就是自治，并不是什么封建社会的残余……说保甲不是自治，未知有何根据，彻底地说，他国所谓自治，系以个人为单位，保甲系以家庭为单位，更适合于国情。”实际上，新县制是对此前地方自治与保甲实施的系统总结，保甲制仅是添加了若干现代元素，其主要的功能没有改变，蒋介石在新县制推行时强调：“办理保甲，要想彻底收效，必须采用连坐法之精神。”

在新县制中保甲制得到一定的强化，保长兼任保国民学校校长、保壮丁队队长，形成“保长之担任国民学校校长及壮丁队队长之三位一体办法。”同时南京国民政府对于乡镇、保甲等基层人员进行培训，加强控制，“乡镇长、干事及中心学校教员须入地方行政干部训练团受训或入各区训练班受训，保长及国民学校教员须入各区训练班或各县训练班受训，而且在受训之后，无保留地用集体方式加入国民党。”新县制标榜以保甲作为地方自治的基础，实际上“新县制中之保甲，其性能已与往日的不同，要言之，就是它既非自卫组织，亦非地方自治团体，它是一种临时的官治机构。”保甲长“农不暇当，绅士不愿当，而有廉耻心的人又不肯当，势必只有地痞流氓、土豪劣绅、无业游民，无赖市侩来干”也正因为此，保甲长成为腐败的温床，蒋介石对保甲弊病深有体会：“我们考察现在一般乡镇长和保甲长普遍易犯的弊病约有下列四端：第一、就是假公济私，营私舞弊……第二、就是倚势招摇，压迫民众……第三、假藉乡镇长保甲长的名义报复私仇……第四、一般乡镇长和保甲长往往操一乡一镇执行政令之权，……可以凭借机会勒索穷户！”但即使如此，保甲作为构成南京国民政府基层政权体系重要一环，并得以不断固化，并且被赋予了更多职责，1939年12月，国民党中央提出《运用保甲组织防止异党活动办法》，甚至将保甲制视为维持国民党专制统治，防范、限制中国共产党的工具，“保甲内应尽量发展本党组织，保甲长除非常时期保甲长选用办法选用外，并应以本党党员充任为原则，未入党者，设法介绍其入党。”

“保甲的基础是建立在户长的上面，亦即建立在家长的上面，这和旧式代表封建政治的保甲制度，并没有本质的差别。”“所谓公民却依然无行使四权的机会。”以此为基础的新县制背离了孙中山地方自治思想，“真正地方自治的实现是没有希望的。”保甲制度的固化也造成南京国民政府更多地表现出保守专制的特征，与孙中山地方自治思想南辕北辙，借此达到民权、实现民主政治是不可能的。南京国民政府的新县制强化了以保甲为基础的乡村权力网络，利用保甲加强广大农村的强力控制并以此为基础，强化蒋介石个人独裁的集权体制，才是南京国民政府真正追求的目的，也正因为此，一直到南京国民政府在大陆的统治终结，也没有一个县是达到了《国民政府建国大纲》中地方自治要求。

五、结论

近代中国的国家权力日渐衰微，内无法维持统治，外无以御敌，中国开始了国家权力重构的征程。南京国民政府建立后，面临着国家权力重构的客观要求，但在国家权力重构的方向上背离了孙中山的政治思想，也正因为此，以孙中山思想为指导的地方自治推行，被南京国民政府视为在巩固政权合法性的一个必要手段，却并不被认为是国家权力重构的路径选择，崇尚民权的自治与南京国民政府政府专制集权方向相违背而归于失败。保甲制作为与集权主义、专制主义相契合的有效工具，在南京国民政府时代大行其道，同时南京国民政府始终无法在理论层面绕开孙中山政治思想，保甲制与地方自治精神上的不相容最终结果，是在自治旗帜下实行保甲制，对地方自治的外在形式进行若干移植，但在核心层面上以传统的保甲制来推动集权专制体制的确立，体现了南京国民政府在国家权力重构方向上延续了传统专制政治。