制约高校党风廉政建设实效性的现实瓶颈及其对策

顾勤 夏午宁

摘 要：党风廉政建设作为高校党建工作的重要内容和推进高校内涵发展的有力保障，是一个持续的动态过程，其目标的实现主要取决于实效性的增强。制约高校党风廉政建设实效性的现实瓶颈主要是党风廉政建设认知偏差、内部治理结构存在缺陷、问责实施相对弱化。坚持以教育为基础，以制度为保障，以问责为核心，不断优化高校内部治理结构，进一步推进党风廉政建设责任落实，是增强高校党风廉政建设实效性的有效路径。

关键词：高校；党风廉政建设；现实瓶颈；问责

中图分类号：G641 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）06-0047-04

高校在全面建设和谐校园、全面深化改革、全面依法治校、全面从严治党的背景下，应深刻把握党风廉政建设实效性的科学内涵，分析研究制约党风廉政建设实效性的现实瓶颈并探求突破策略，有利于在更深层次保障高校职能发挥，促进高等教育事业纵深发展。

一、高校党风廉政建设实效性的科学内涵

作为高校治理的重要组成部分，党风廉政建设目标具有层次性特征，以服务师生、促进学校事业发展为总目标，以提高修养、改进作风、合理配置权力、有效监督权力等为下一级目标，以改进工作作风、生活作风、领导作风以及防控经济领域、行政领域、学术领域廉政风险（腐败）等为具体目标。除了实践的可行性外，实效性主要反映的是实践结果对于目标的实现程度。因此，高校党风廉政建设实效性是指高校党风廉政建设的各项制度安排和具体实践活动在服务广大师生、促进学校事业发展上产生的正面结果的效能，是党员领导干部将优良作风、廉洁从政理念内化于心、外化于行的认知程度，也是衡量高校党委、纪委工作效能的重要尺度。高校党风廉政建设实效性一般通过与依法治校的契合程度、制度管人、管事、管权的整体功效、权力配置、制衡和监督体系健全程度等指标进行定性评价，主要通过责任体系构建、“两个责任”协同推进、内部权力配置运行、党风廉政教育、高校内部经济、行政、学术领域腐败发生情况等具体地表现出来。

增强高校党风廉政建设的实效性，不仅是高校履行人才培养、科学研究、服务社会以及文化传承功能的必然选择，而且是应对物质主义横行、理想信念动摇、公共权力和公共资源滥用的客观要求，有助于加强干部队伍以及校风、教风、学风建设，有助于营造风清气正、团结向上的氛围，有助于在意识形态领域渗透与反渗透斗争中取得主动权，为高等教育事业发展提供坚强的思想保障、组织保障和制度保障。[1]

二、制约高校党风廉政建设实效性的现实瓶颈

高校党风廉政建设实践在廉洁自律教育、权力监督、校务公开、纠正“四风”、完善制度以及提升机关服务效能等方面取得了显著成绩，但其实效性的增强和目标的实现仍然面临认知偏差、内部治理结构不完善、问责弱化等现实瓶颈的制约。

（一）党风廉政建设存在认知偏差

认知偏差必然会导致行为不当。当前，对高校党风廉政建设认知上的偏差主要包括：（1）对党风廉政建设的内容把握不全面。有人片面地将党风廉政建设视为仅仅是党员领导干部的事，持“与己无关”论；也有人将党风廉政建设简单地等同于反腐败工作，认为其主要是学校纪委受理信访举报和查办案件，难以践行“以人为本”、“立德树人”等理念。（2）对党风廉政建设的意义诠释不深入。如有人将必要的监督视为对自身工作的不信任，甚至存在抵触情绪，影响科学民主决策和内部控制的健全完善；部分行政部门领导未能将党风廉政建设上升到应有的高度，仍以业务工作为主，党风廉政建设显得比较被动。（3）对“两个责任”和“一岗双责”理解不透彻。虽然绝大多数人意识到党风廉政建设的主体责任是党委、监督责任是纪委，但对二者的关系理解不透彻，主体责任清单、领导责任清单、监督责任清单还有待完善。党风廉政建设责任制是党风廉政建设责任体系的核心，但是相当一部分人员对业务工作和党风廉政建设责任制的协同缺乏认知，“一岗双责”实践中部分领导干部难以从根本上以同等精力推进分管部门的党风廉政建设，尚未形成“两手抓、两手硬”的共识。以上这些在认知上所存在的偏差，导致在高校党风廉政建设实践中出现因循守旧、形式主义、制度执行不到位等问题。

（二）高校内部治理结构存在缺陷

高校内部治理结构和决策机制的缺陷是廉政风险产生的重要原因。高校现行内部治理结构的缺陷主要表现为：（1）权力配置不科学。当前大部分高校强调“党委领导、校长负责”而相对忽视了“教授治学、民主监督”，难以深入贯彻“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的要求并以大学章程规范权力。如在机构设置、干部任免和内部监督方面相关权力的重合势必导致自由裁量權扩大，行政权力、民主权力、学术权力配置不合理使得普通教师、教辅人员和在校大学生的需求表达和汲取脱节，进而导致缺乏主动参与高校内部事务管理和决策的积极性。（2）权力约束机制不健全。因高校的制度建设尚未完善，有些人利用“制度空白”和管理政策上的“漏洞”，谋取个人私利；有些人针对学校内部治理结构中权力制衡性相对较差，将部门权力演变为个人权力，导致一定程度上出现权力的人格化现象。（3）权力监督体制不完善。当前高校内部监管部门独立性、权威性受到质疑，纪检监察部门监督缺位、职能错位、工作越位依然存在。[2]以教职工代表大会、工会为主的“下对上监督”不同程度地流于形式，以校务公开为主的“群众性监督”滞后于数字化校园建设进程，一些负有监督职能的部门在实际中不能充分履职，监督对象对监督主体持漠视或抵触态度，甚至监督对象与监督主体“合谋”，导致权力失衡和权力滥用的恶性循环，职务犯罪和腐败案件（尤其是一些关键岗位和重点环节）时有发生。

（三）党风廉政建设问责实施相对弱化

党风廉政建设问责制有其理念基础和历史嬗变过程，已成为落实党风廉政建设“两个责任”的重要保障。[3]然而，当前高校党风廉政建设问责实施显得相对弱化，主要表现为：（1）缺乏严格实行党风廉政建设问责制的基础。为进一步加强党风廉政建设，增强院（系）、部门党政领导抓好党风廉政建设和反腐败工作的责任感和使命感，促进学校事业健康发展，各高校都签订了党风廉政建设责任制责任书，但是在责任目标、任务分解上过于笼统，难以进行分级负责和量化考核。与此同时，问责主体的单一性（党内问责）制约了公信力和问责效力。如党风廉政建设责任制的落实主要依靠高校的纪委运作，党风廉政建设问责还局限于党内纪检问责的范围内，未能形成内部审计机构、教职工代表大会、学术委员会以及社会公众、社会团体和社会舆论机构等多元主体参与协同的问责体系。（2）以“自上而下”推动为主，同级问责受到限制。《中国共产党党内监督条例》实际上认可了地方纪检监察机构对同级党委的监督和问责权，但在高校层面，纪委接受党委领导，与上级纪委对下级党委和纪委问责权相比，学校纪委对党委的问责权受到限制。（3）以事后追责为主，问责的预防功能尚未得到充分发挥。惩罚是手段，预防是目的。然而，当前不少人简单地将党风廉政建设问责制等同于责任追究制度，忽视了针对事前、事中的常态问责，将问责集中于事后弥补，并且问责过程不能完全公开透明。

三、增强高校党风廉政建设实效性的对策路径

高校党风廉政建设作为一个持续的动态过程，需通过“教育、制度、问责”三位一体模式，突破制约瓶颈，主动适应全面建设和谐校园、全面深化改革、全面依法治校、全面从严治党的“四全”环境，有效保证党中央、国务院关于党风廉政建设的决策和部署的贯彻落实。

（一）以教育为基础，提升党风廉政建设认知水平

落实党风廉政教育，必将纠正认知上的偏差，为党风廉政建设提供思想基础，在党风廉政建设的内容、意义以及“两个责任”、“一岗双责”上形成共识。（1）丰富和扩展教育内容。既要突出宗旨教育和岗位廉政教育，增强领导干部和广大教职工的服务意识，切实转变工作作风，及时查找风险，做到勤政廉政，又要突出法治教育和师德师风教育，营造“法无授权不可为”、“法律红线不可逾越”的氛围，提升教师的职业道德、家庭美德、个人品德、社会公德。既要加强理想信念教育，将马克思主义基本理论和中国特色社会主义理论体系紧密结合起来，增强道路自信、理论自信和制度自信，又要加强党风党纪教育，将“三严三实”要求内化为自觉的意识、外化为实际的行动。（2）改进和创新教育形式和方法。[1]实现党风廉政教育“无处不在”、“无时不有”、“入脑入心”的目标，要在传统教育模式的基础上，积极适应信息技术不断发展的新环境，运用微博、微信等新媒体平台开展党风廉政教育，及时通过网络将作风建设和廉洁自律要求推送至全体校领导和各学院（部门）负责人；要积极开展“一把手”讲廉政党课活动，加大勤政廉政典型的宣传力度，突出职务犯罪和腐败行为对广大教职工的警示作用；要充分挖掘校本资源，打造特色校园廉洁文化，通过组织师生参加上级有关廉洁文化活动、开展校园“廉洁文化活动周”等，营造党風廉政建设的良好氛围。

（二）以制度为保障，优化高校内部治理结构

推进高校治理体系和治理能力现代化的总目标，必然要求健全校内规章制度，完善内部治理结构，形成教学、科研、管理等制度体系，提高办学能力，推进党风廉政建设法治化进程。（1）发挥“制度管人、制度管事、制度管权”的合力和整体功效。为夯实党风廉政建设的基础，各高校要通过制度的“立”、“改”、“废”、“留”，实现各项工作的有章可循。[4]在将党风廉政建设纳入年度党政工作要点和学校发展总体规划的基础上，要以“两个责任”、“一岗双责”制衡权力，完善和落实学校、院系（部）两个层级的“三重一大”事项集体决策制度、议事决策程序，增强民主参与程度，坚持“把权力关进制度的笼子”。要坚持“两点论”和“重点论”的统一，切实通过制度严把基建工程、设备采购、招生考试、财务管理、干部选用、人事招聘、职称评审和科研经费使用等重点关口。（2）健全完善权力配置、制衡和监督机制。完善内部治理结构，推进党风廉政建设的法治化进程，要求以建立和完善大学章程为契机，结合学校实际情况，健全决策程序和民主管理形式，合理进行机构设置和职能分工，确保学校内部管理的民主化和科学化。（3）统筹处理“权力关系、行政效率、岗位激励”问题。如以权力边界的界定为关键，明晰行政权力与学术权力、学校与院系（部）职权；以议事规则、决策程序为抓手，在实践和微观层面提升服务效能、避免责任推诿现象；以岗位成就感为重点，发挥激励机制对办学质量和管理创新的积极作用。

（三）以问责为核心，推进党风廉政建设责任落实

问责既是党风廉政建设的实践要求，也是党建理论和廉政理论研究的重要领域。“责任”已成为贯穿今后党风廉政建设的一条主线，“问责”已成为深入推进党风廉政建设的核心环节。高校应深入学习并贯彻落实《中国共产党问责条例》，结合学校实际制定切实可行的问责实施办法。（1）细化、分解党风廉政建设责任并进行量化考核。以“一岗双责”落实情况、民主集中制执行情况、腐败风险预警防控情况、建章立制和责任追究情况等为重点，由高校党委、行政对党风廉政建设责任制责任书的履行情况进行检查和考核，并将考核结果作为对干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。（2）探索党风廉政建设问责实践过程中的多元参与机制。[3]在高校层面，应进一步明确高校党委和纪委是主要问责主体而不是唯一问责主体，逐步提升内部审计机构、教职工代表大会、工会、学术委员会等多元主体参与问责的有效性和有序性。（3）坚持推进问责关口前移和规范问责程序并举。[3]一方面要推进问责关口前移，切实以“明责、定责、追责”为原则构建党风廉政建设事前、事中、事后全程问责机制；另一方面要基于“启动—查证—申辩—决定—恢复”五个环节建立相应的规范操作流程，在消除人情化行为的同时，提高问责事由、问责过程、问责结果的公开度和透明度，有效提升党风廉政建设问责效力及权威性。

参考文献：

[1] 杨明.依法治校视角下高校党风廉政建设研究[J].东北大学学报：社会科学版，2015（5）：527-532.

[2] 徐传光，于学强.高校党风廉政建设的问题与对策——基于巡视监督的理性思考[J].广州大学学报：社会科学版，2013（2）：13-18.

[3] 胡洪彬.党风廉政建设问责制探究[J].中国特色社会主义研究，2015（3）：101-106.

[4] 汪保安，吴忠宁.大学内部治理结构改革与党风廉政建设[J].廉政文化研究，2015（2）：36-40.

责任编校 陈 瑶

Bottleneck in the Effectiveness of the Construction of the Party Mood and Integrity and Its Breakthrough

GU Qin1， XIA Wuning2 （1.Commission for Discipline Inspection， Xiaozhuang University， Nanjing 211171， Jiangsu， China；

2.The Department of Audit， Xiaozhuang University， Nanjing 211171， Jiangsu， China）

Abstract：In colleges and universities， construction of Party mood and clean administration is an important element of Party construction， and an important guarantee for promoting intensive development， and it is an ongoing dynamic process. Realization of its targets depends mainly on its enhanced effectiveness. The actual bottleneck compromising the effectiveness of construction of Party mood and clean administration lies mainly in the deviated cognition of Party mood and clean administration， defects in internal management structure and the weakened implementation of accountability mechanism. Based on efforts of education， guaranteed by regulations， centering around the mechanism of accountability， optimization of internal management structure and further promotion in fulfilling responsibilities will prove to be effective measures for enhancing the effectiveness of construction of Party mood and clean administration.

Key words：institutions of higher education； construction of the Party mood and clean administration； actual bottleneck； accountability