公共危机管理视角下地方政府的责任

侯德媛

【摘要】地方政府在国家发展中发挥着重要作用，承担着为本辖区全体公民服务的重大责任，而公共危机管理是地方政府管理的重要组成部分。本文从公共危机管理的视角，以天津爆炸事件为例探讨地方政府的责任问题。地方政府存在着行政能力和行政行为，以及危机公关方面的不足，针对不足之处，提出建议。

【关键词】公共危机；危机公关；责任

一、前言

在处于社会转型期的阶段，很多潜在问题浮出水面。近些年来，各种群体性事件、突发事件频发，对社会稳定、公共安全、公共利益造成了不同程度的损害。这些公共危机事件的发生对地方政府的行政能力和行政行为发起了挑战，特别是公共危机管理方面的能力。地方政府承担着管理本辖区所有公共事务的职责，如何更好地履行自己的责任，使得本地区能够保持社会稳定、发展良好是地方政府所追求的目标之一。

对于地方政府在公共危机管理中所透露出的问题，学者们也进行了一些研究，主要是从公共危机管理的内涵、公共危机管理与普通危机管理的区别、公共危机管理在不同环境下的表现等方面进行思考。例如，公共危机管理的内涵理解多样，但有共同之处在于其突发性和危害性的显著特点上。

本文从公共危机管理视角下理解地方政府的责任，主要基于现今社会大环境所表现出的问题。地方政府在公共危机管理中所表现出的问题可以为地方政府的职能转型、提升公信力、提高行政能力、完善行政行为等方面提供改进方向，使得地方政府能够更好地服务于民。

二、公共危机管理

（一）公共危机管理概述

地方政府的公共安全管理是一个过程管理，涵盖了对扰乱公共安全事件的预防或防灾、减灾、准备及应对和恢复等方面，其中包括公共危机管理。公共危机管理，又称“突发事件管理”，也称“政府危机管理”，它同公共安全管理一样，并非是一种静态的行为，而是一种动态的过程，需要把握危机的发展进程。

对于公共危机管理，我们可以从动态过程角度将它定义为是一种对公共危机进行有计划、有组织，具有针对性、公共性和持续性的管理过程。公共危机管理与危机管理很相似，其中最重要的是制定危机决策，所以公共危机管理的过程可以分为三个阶段：危机前、危机中、危机后。公共危机管理的主体是政府，特别是地方政府。地方政府是以维护本地区公共安全、保障公共利益为根本目标，以公共危机为管理目标，通过对公共危机的三个阶段的把控来防止公共危机发生或者应对危机，例如通过危机控制、应急管理、危机评估、恢复补偿等措施来减少危机损失，避免危机扩大和升级，使社会恢复正常秩序。

三、天津爆炸事件

（一）天津爆炸事件回顾

事件发生前的背景介绍：2012年11月28日，瑞海物流全名为“天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司”登记注册，最初不被允许储运危化品。2013年，该公司将物流堆场改造为危化品集装箱堆场。2014年5月危化品被纳入该公司的经营许可范围。按经营许可范围，其可储存的危险品种类较多，且危险品种类、数量都不固定。而早在瑞海物流登记注册之前，万科海港城等三个居民区已经在该公司一公里的范围内建成，周边还有18个物流公司及仓库。2014年8月，天津瑞海国际物流有限公司经过公安部门的多次检查，天津市环境保护科学研究院还为其撰写环评报告。该公司曾举行数次危化品泄露事故演练和隐患排查。但据多家瑞海国际周边的物流公司反映，自从瑞海物流进场后，经常可以闻到一些化学气体的味道，由于担心危化品爆燃泄露，物流园区内的许多物流企业曾到相关部门举报，但一直未果。

事件发生的过程：2015年8月12日23时30分左右，位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸，爆炸涉及范围广、危害程度大，在距离爆炸现场不到400米处，停放的上千辆全新汽车，几乎全被焚毁仅剩框架，仿佛一片汽车坟墓，爆炸地附近的小区也不同程度地出现损毁，大约有1.7万户居民房屋不同程度受损。

事件发生后的应对：爆炸发生后，消防官兵第一时间赶到现场救援，由于现场化学物品的多次爆炸，造成消防官兵的大规模伤亡。8月13日下午16时30分，距离爆炸发生17个小时后，相关单位召开新闻发布会，天津滨海新区、天津市公安消防局、天津市卫计委天津市环保局和天津市委宣传部的主要领导到场，宣布事故目前造成的伤亡情况，对事故进行简单回答，对起火原因“暂时说不太准”。之后，随着救援情况的发展，又召开了十场新闻发布会，其中在第七场时天津市领导首次现身发布会，副市长何树山对“为何缺席之前几场发布会”回应到“他全权负责处理危险物，因此连夜制定方案。”最终，事故总遇难人数达到173人，其中消防人员达到104人。

（二）天津爆炸事件中的公共危机

第一点，天津爆炸事件符合对公共危机的理解、具备公共危机的特点，公共危机是指在未能采取有效预防措施的情况下发生的突发性公共事件，事件会对社会秩序造成巨大冲击，对人民群众生命财产安全带来巨大威胁、或损害。天津爆炸事件具有突发性、危害性和涟漪性。首先，事故发生突如其来、让人措手不及。其次，事故造成公共安全和公民生命财产安全受到威胁。最后，事故迅速通过电视、报纸、互联网等传播，引起社会广泛关注。

第二点，天津爆炸事件中地方政府的危机公关不到位。在事故发生17个小时后才召开新闻发布会，应对外界的疑问，并且对事故的原因、态度等没有明确的回答。17个小时的时间里，对事件的一无所知可以使事件发酵地更加厉害，使外界媒体产生不好的猜测，使社会公众更加恐慌。

第三点，爆炸事件发生后地方政府没有相应的应急预案，匆忙应对。针对瑞海物流这样的危险化学品堆放地，没有立即派遣专业的核生化部队，反而是普通消防官兵第一时间赶赴现场。此外，各部門的配合不到位，造成救援的不及时、不针对有效。

第四点，爆炸事件发生前地方政府对瑞海物流公司的监管不到位，没有做到事前的预防。地方政府针对瑞海物流公司是否具备经营危化品的资格认定、环评结果是否取得周围公众的同意和对其他物流企业的投诉接待存在问题。由于以上问题的不重视和漏洞，最终导致天津爆炸事件的发生，酿成悲剧。

四、公共危机管理视角下地方政府的责任

（一）地方政府存在的问题

从公共危机管理的视角看，地方政府的责任包括政治责任、经济责任、社会责任和法律责任。首先，政治责任体现在现代化和信息化发达的社会中政府能否有效地进行公共危机管理，因为这会影响人们对执政党和政府的信任。其次是社会责任，主要体现在地方政府在处理公共危机事件过程中，承担起应当担负的社会责任，认真贯彻“为人民服务”切实履行好自身职责。再次是经济责任，政府负担着公共危机管理的主要成本，包括建立公共危机管理组织机构的成本，购买预警、应对设施和设备的成本等。在公共危机管理的三个阶段中需要花费大量的人力、物力和财力。最后是法律责任，地方政府有健全完善相关法律法规和实施法律法规的职责，将公共危机管理的相关领域纳入法律体系。

地方政府在公共危机管理视角下存在的问题：

第一点是地方政府行政能力不足，体现在预警能力的不足。对公共危机的有效预警可以使政府及时采取有针对性措施，最大程度地减少公共危机给社会公众造成的损失和给社会秩序造成的巨大破坏。当前，地方政府对公共危机比较模糊，对危机管理的不重视，没有对公共危机进行日常有效的预警管理，具体体现在应急预案的制定。

第二点是地方政府行政行为问题。地方政府对有可能发生公共危机问题的相关行业企业应实时监控、严格把关。但在天津爆炸事件中，地方政府监管不力，多次检查没有发挥作用，对瑞海物流公司经营危化品的资格认定存在问题，对于该公司的环评结果不属实，各种信息模糊不清，对公众意见的采纳、公众问题的解决不够及时。

第三点是地方政府的危机公关问题。地方政府面对危机的发生，首要做的就是救援和稳定民心。地方政府要与外界媒体和公众进行沟通交流，而不是迟迟不发。否则，政府的信息迟缓会导致外界的胡乱猜测，使得社会舆论走向不利的方向，会对政府的公信力造成不良影响。

第四点是公共危机管理的法律体系不健全。地方政府具有法律责任，我国有关于公共危机管理的法律，但其法律结构不合理，存在法律适用冲突、法律涵盖的范围不够广。一些部法律法规的内容不够具体可行。此外，地方政府对公共危机管理法律法规的执行也存在问题，如有法不依、行政不作为。

（二）建议

第一点是地方政府应该提高自身行政能力。地方政府具有政治责任，为了有效地进行公共危机管理，必须要不断完善自身。在公共危机管理中预警能力很重要，在公共危机管理的第一阶段做好预警工作，那么后面的两个阶段很有可能避免重大损失。当然，除预警能力外，政府还需要决策能力和执行力的提高。

第二点是地方政府要规范行政行为，有效履行责任。政府要履行社会责任，以公共利益为主。政府对具有公共危机威胁的行业企业应该严格把关，在批准许可这些企业时，应广泛听取周围公众的意见，对公众需求、疑问、担心应该及时解决。

第三点是做好危机公关，转危为机。地方政府在危机公关时，要做到紧急部署、各就各位，稳定内部、统一思想，全面应对、沉着应战，组织力量、落实措施。在善后处理时，要坚持问责制，慰问抚恤、妥善处理受害者，总结检查。地方政府还要做好公众危机公关和媒体危机公关，建立良好的信息沟通公开机制。地方政府需要安抚公众的恐慌心理，与公众进行良好的沟通，争取公众的理解，努力与公众共同化解危机。地方政府还需要与媒体进行沟通，正确引导社会舆论的发展，避免一些歪曲信息在社会泛滥，形成口水效应，造成事件恶化。

第四点是完善公共危机管理法律体系。首先，我们需要一个完整有效的公共危机管理法律体系，调整现有的法律结构。其次，地方政府可以针对本地区的实际情况有针对性的设计地方法律法规，各地区可以进行协调，但是对于普遍存在的问题需要统一的规定。最后，法律法规要具体有效，方便政府执法人员工作，对法律法规的适用范围、具体权限要有明确的规定，防止权力滥用。

参考文献

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