中国需要什么样的城市化

陈季冰

每年春节期间对“农村凋敝”“故乡沦陷”的凭吊，随着潮水般的返城人流一同迅速消退，只留下一段日渐疏离的关于乡村的无奈记忆。然而，除却社交媒体上那些伤感的文学抒情、空洞的道德指控和欲言又止的个人体验式报道之外，我们总还是应当多做一些什么，方能让祖祖辈辈的家园免于继续凋敝下去。

农村的凋敝是一个囊括了经济衰败、生态破坏与道德滑坡等社会生活诸多层面问题的系统性困境，它的成因和解决方案也应该是复杂、多样和系统性的。最表面和直观的原因是史无前例的大规模城市化吸纳了乡村中大量的青壮年——他们既是经济财富的创造者，也是最有活力的社会中坚力量。

城市化是经济和社会现代化的必然趋势，然而城市化必然导致乡村凋敝吗？可以说，欧、美、日等绝大多数发达国家走过的现代化路程均不支持上述判断。

从很大程度上说，无论是经济萧条、生态恶化还是民风败坏……这些问题都可以追究到一个重要原因上：中国农村公共产品供应的严重不足——包括基础设施、教育、医疗、社会保障、休闲娱乐等。而公共产品供应不足的主因，可以说，又是县乡两级公共财政的严重困窘。

循着这一逻辑，我认为，上世纪80年代兴起的“（地级）市管县”行政体制和90年代的分税制改革，是其中两个最重要的动因。

“城市像欧洲，农村像非洲”

财政部几年前曾发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出了在非民族自治地区全面推行省直接管理县财政的改革“时间表”。

这是在技术层面对2009年中央一号文件中再一次提出的“推进省直接管理县（市）财政体制改革”的落实。

我注意到，几乎所有的媒体评论都对这一改革持正面肯定态度，并寄予了相当高的期望。人们普遍认为这一改革能够减少财政行政管理层次，促进“扁平化的管理方式”，从而减少地方税收的“跑冒滴漏”。还有专家认为，财政“省管县”为下一步的行政“省管县”铺平了道路。

具有鲜明特色的“市管县”行政体制的开始几乎是与改革开放同步的。不过，自上世纪80年代初首次出现“市管县”以后，有关的争议就从未停止。

首先，它不符合宪法对国家行政层级的规定。宪法中并没有地级市这一层级。事实上，新中国成立一直到上世纪80年代，一直是中央、省、县三级行政机构，但从80年代之后逐渐演变为中央、省、市、县、乡（镇）五级。

当然，更重要的还不是法理或习惯上的理想模式，而是这种“市管县”行政体制随着时间推移显现出来的日益严重的现实弊端。许多人认为，在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，并动用各种行政力量将绝大多数要素集中到城市，致使城乡差距越拉越大。“中国城市像欧洲，而农村像非洲”。特别是实施分税制改革后，县乡财政困难现象愈加突出。财政部科研所公布的统计数据显示，1994年分税制改革后，中央财政收入占总收入的比重从40%上升到了55%左右，省级财政从16.8%上升到了30%左右，市级财政的收入比重也有所上升。五级财政中三级财政收入的比重都在上升，而县乡财政收入大幅下降，且越是贫困的地级市，这种情况就越严重。因此，“市管县”在很多地方被形象地称为“市卡县”“市挤县”或“市刮县”……

撇开国家与省之间的收入支出关系不论，造成这种财权重心上移、事权重心下移状况的根源恐怕并不是分税制改革本身，而是边界划分清晰的分税制仅能落实于国家与省的层面，省以下不可能真正实行分税制。正如财政部科研所所长贾康曾经撰文分析的：“二十几种税，在五个层级里怎么分？分不下去！”于是在省以下就形成了实际上是讨价还价、复杂易变、五花八门、很不规范的“分成制”“包干制”等。这种状况给地方行政高层级“上提财权、下压事权”留下了很大的空间，也使转移支付做不实。

从这里就能清晰地看到，如果不把在发达国家良好运行了几百年的分税制进一步推进到省以下的层级，简单地将财政上的“市管县”改为“省管县”，也许并不能真正解决问题，它所改变的只是“讨价还价”的主体而已——市能够利用行政权力去“刮”县，省就一定不会吗？别忘了，省可是比市的权力大得多。而且在现行体制下，一些省对于集中资源发展省内中心城市——尤其是省会城市——的热情，一点也不比地级市片面追求地级市政府所在城市发展的热情低。

要将分税制改革推进下去，精简财政层级

当然是至关重要的环节——分三层显然比分五层

要容易和可行得多。简单地说，国家应当留给省

更多的税源，这样它对其下一级的县、市才有税

可分。从政治效应上看，如果国家层面开始就有

明显的“上提财权、下压事权”的取向，怎么能

指望省和省以下各级政府不依样效尤呢？

“省管县”要学会“不管”

另一方面，一些有识之士已指出，要建立

更科学合理的行政分级管理体系，仅从财政上

单兵突进，前景是不乐观的。正因如此，他们把

财政“省管县”视为最终实现行政“省管县”的

一个前奏和短暂的过渡。有些学者甚至还担心，

在没有后者的情况下仅在财政上贸然实施“省管

县”，有可能造成意想不到的其它后果。

例如，对于某些经济比较发达的地级市，

在“市管县”体制下，市对县是有财力支持

的。实行“省管县”后，市级财政当然就会认

为从此再无相应责任了。因此，在某些财政配

套资金问题上，原由市级财政配套的部分，却

由于管理体制的改变而不能到位，反而加重了

一些县级财政的困难，相信今后地级市域内一

定会出现比现在更多的“断头路”和“半截管

道”现象。此外，财政“市管县”体制会使地

级市产生强烈动机，将所辖的富裕县改为区，

同时千方百计把贫困县踢出去。站在地级市的

立场看，财政“市管县”实在是一种在事权不

匹配并未得到实质性改变的前提下增加新的事

权不匹配的做法——市对县没有了财权，却要

继续承担过去的所有责任，如市场监督、社会

治安等公共服务。

可以想象到的更坏的可能性还不是上述

行为的改变，而是市利用对县的其它行政权

力——最重要的是干部人事权——以各种变相

手段阻碍财政“省管县”的真正落实。按照目

前的干部管理体制，地市级党委直接领导县级

党委，县一级官员的任免权还牢牢掌握在地级

党委手里，这就决定了县难以违抗市的意志。

当下，许多经济活动和财务往来远远超出公开

账面上的那个“钱袋子”，只要市仍旧管着县的

“官帽子”，县在财政上与省之间的直接往来就

难免遭遇“梗阻”，其独立性也将大打折扣。所

以有县级官员已经说了，“你怎么也翻不出人家

的手掌心，其中关系微妙，只可意会”。

由此可得出基本结论：财政“省管县”只

是行政“省管县”这项重大改革中的一个重要

部分。虽然总方向是正确的，但如果行政“省

管县”的整体改革不能及时跟进，则财政“省

管县”非但不能取得应有效果，反而还可能孕

育新的更加复杂的矛盾和问题。中央党校教授

周天勇就曾建议，省管县改革，总体上可分三

步进行：第一步就是财政省直管，仍维持市对

县的行政领导地位；第二步是市和县分治，使

它们不再是上下级关系，各自均由省直管，重

新定位市县的功能，市的职能要有增有减，县

的职能要合理扩充；第三步是市的改革，合理

扩大市辖区，调整精简机构和人员。

但这样一来，又会立刻碰到一个新的棘手

问题。根据现代组织管理学的基本原理，某一

个层级（长官）的管理半径是有限的。中国研

究区域行政管理的专家普遍认为，一个省管辖

30个左右的县、市，是最理想高效的模式，最

多不应超过50个。我国目前有2700多个县（含

县级市），也就是说平均每个省管辖大约90个

县（市），已是理想状态的两倍多。

解决这个问题的真正出路其实不在于如何

提高“管”的水平和效率，而恰恰需反其道而

行之，即学会怎样“不管”。历史地看，分税制

是一种与联邦制的行政体制高度匹配的财政体

制。中国固然历来就是一个高度中央集权的国

家，但这并不意味着我们不能借鉴联邦制行政

体制的长处。托克维尔在其传世经典《论美国

的民主》一书中曾打过一个比方，他认为，在

美国式的联邦制下，国家就像一个家庭，联邦

政府是父亲，各州是儿子；而在法国式的中央

集权制下，国家就像一个人，中央是大脑，各

省是身体器官。托克维尔是想借此说明联邦制

的优越性，因为一个人离开家庭后仍可存活，

而一个器官离开了人体之后就什么都不是了。

我们且不论这种说法究竟正确与否，但它的确

很精妙地揭示了联邦制的精髓：行政分权。

如果想要将缩小行政层级、精简机构人

员、提高政府服务水平的目标落到实处，那么

即使完成了行政“省管县”的改革，也只是搭

建了一个表面的组织架构而已。改革的真正核

心应该是分权，即明确省与县之间的权力、责

任边界，让省、市、县分别专心致志地去做好

各自应该做的事。

城市化莫以乡村凋敝为代价

我父母的故乡在与上海一水之隔的江苏省

海门县。1994年，在“撤县建市”的大潮中，它

也急不可耐地扔掉了已穿在身上1000多年的那件

土里土气的“县”的外衣（据史书记载，海门第

一次建县是在五代十国时期的后周显德五年，即

公元958年——笔者注），改称自己为海门市。目

前，它是地级的南通市下辖的一个县级市。

不过，出生和居住在上海的我以及我的亲

戚们在碰到各种表格中的“籍贯”一栏时，依旧

会认真地填上那个实际上已不存在的“江苏省海

门县”。另外，我这一生也从未在任何籍贯栏上

填过“南通市”。我那对故乡充满眷恋的老父母

一向认为自己是江苏人氏，是海门人氏，但他们

从来没有告诉过我，他们是南通人。在我的观念

里，南通与我的关系差不多相当于苏州——它是

我老家农村的一个邻近城市。

我妻子祖辈的老家是江苏宜兴，但她似乎

也从来不认为自己是无锡人（现宜兴市也是一个

县级市，隶属于地级的无锡市）。我想，这大概

就是中国这个历史悠久的、广袤的国家的自然和

文化传统。“县”是一个拥有2000多年历史的基

本行政单位，省”只有六七百年历史，而“市”

则完全是近代以后的产物。因此，在绝大多数情

况下，中国乡土的方言、风俗以及建立在它们之

上的地域归属也是以县为基本单位的。

说起城市化，有一点让我父亲颇为不满。

他小时候曾从乡下到县城的海门中学求学，那

时还是民国末年。就像所有的县城一样，过去

的海门县城也有自己的名字，叫茅家镇。它甚

至未必是全县规模最大的镇，与县域内其它十

几个镇的唯一不同之处只在于县政府设置于

此。这个名字寄托了我父亲少年时代的艰苦岁

月和美好梦想。可是当“海门县”变成了“海

门市”以后，始于乾隆时代的茅家镇历史也就

画上了句号。如今，如果在过去的镇中心随便

向一个小孩打听“茅家镇在哪里”的话，他多

半会以为你问的是一个外地名字。我妻子的老

家宜兴差不多也是这样，只是“阳羡”（宜兴

古称）这个拥有2000多年历史的古老名称消失

得比茅家镇更早。我当然不是一个食古不化的

人，从不认为我们不能够对历史上沿袭下来的东西做任何改变。我举的例子只是想说明，历

史和文化的自然延续有其道理，靠行政力量骤

然改变它，也许会产生许多意想不到的后果。

可见和已见的后果是：县城的急速扩张是

以乡村和其它市镇的凋敝为代价的。比如在宜

兴，自古以来，以出产紫砂壶著称于世的丁蜀

镇，经济实力一直远强于县城宜城镇，其市况

之繁华也胜于后者。但仅过了短短20多年，今

天你再去比较一下丁蜀镇与宜兴市区的市容市

貌，差距恐怕不会小于县级的宜兴市之于江苏

省会南京市。过去20多年里，我对父母故乡的

最大印象是：每回去一趟，就会感觉乡村比过

去不但没有令人欣喜的改观，反而更加脏乱不

堪，小时候宁静美丽的田园记忆日益被污浊的

河流和杂乱空置的房屋所取代。如今，我那些

堂表兄姊们相继离开了祖先的乡村，迁入一天

比一天膨胀的“海门市”，从“农民”变成“市

民”。去年秋天，连我母亲出生的那幢建于清朝

时期的摇摇欲坠的老宅也被一场大火吞噬……

存在了至少250年的茅家镇的确没有必要

继续存在下去，因为它“吃”掉了整个海门

县，凭借这一点，它上升为“市”。假如这就

是上世纪80年代以来城市化的基本逻辑的话，

这是一种对农村和中小城镇攫取的畸形城市

化。与世界上最早实现城市化的欧洲所看到的

如画的乡村景致作一比较，这种“城市化”与

真正的“现代化”是背道而驰的。

那么，再往上一层又是怎样的状况呢？经

济和财政方面我没有作详实的了解，不敢轻易评

论，但仅从能直接看到和听到的事情上就能感受

到地级市对县资源的剥夺。如同中国的所有乡土

地方一样，海门县也有自己引以为豪的历史人物

和地方特产，包括近代著名民族实业家张謇、金

石书画家王个簃及诗人卞之琳，还有海门茵陈酒

等。其中最出名的当数清末状元、洋务运动干将

张謇。由于他是海门县长乐镇（现常乐镇）人，

且长期跟随合肥籍的晚清重臣李鸿章从事洋务

运动，因此我老家有一句流传甚广的对子，叫做

“状元长乐百姓忧，宰相合肥天下瘦”，以形容

晚清末年民不聊生的状况。不过，自从海门成为

南通市管辖的一个县以后，张謇就变成了南通

人，他的博物馆也建在南通市区内；当然，茵陈

酒等也变成了南通特产……

我并非站在海门一县的立场上，气量狭

1

窄地不愿意让家乡的历史文化在更广层面上让

更多人分享。假如南通市的确是为了更好地保

护和发扬本地的文化传统，那么它将张謇“据

为己有”，客观上理应是好事。但事实上，眼

下许多地方争历史名人——甚至像诸葛亮这样

一千多年前的古代人物——的籍贯地，究竟是

出于何种动机，相信所有人都心知肚明，所谓

“文化搭台，经济唱戏”嘛。这件小事让我们

一目了然地看到“市”是如何拿取“县”的文

化资源的，文化资源毕竟还是一种间接的资

源，其它能带来直接财富的自然、经济和社会

资源，也就可想而知了。

结 语

的确，工业化和城市化是中国未来的一项

长期任务，也可以说是中国经济在本世纪内能

够保持持续快速增长的最重要的引擎。发达国家

农村城市化的历史，也确实伴随着资本、人才和

其它要素资源向城市集聚的过程，不过这种要素

流动的原动力应当是市场本身，而非行政力量。

也就是说，要素会往能产出更大效益而不是行政

权力更高的地方流去，真正市场化的要素流动一

定是双向的。这样的城市化必定是城市与乡村相

互支持，相互补充，共同发展，而不是城市依托

行政力量对农村进行单向的索取。

放到更为宽广的历史中去审视，自秦制

“废封建、设郡县”以来的两千多年间，中国

政治的核心问题之一便是如何管理好郡县。我

们的社会正经历着从传统文明向工业文明的剧

烈转型，县本身的职能也正在经历着转型，从

传统的农业型经济社会单元转向现代的工业化

经济社会单元，但有一条古老原则恐怕是不会

改变的：郡县治则天下治。

在市场经济和多元社会的条件下，何为把

县“管”好？其实就是要让以县为代表的基层

行政拥有更大的自主权，成为充满活力的独立

的经济单元和社会单元（以我之见，财政是牵

一发而动全身的枢纽）。

因此，我很希望大家谈论的关于“乡村凋

敝”的话题能让越来越多的人搞清楚这样一些

基本问题：“县”是什么，“市”又是什么，什

么是真正的城市化，以及中国需要什么样的城

市化。