完善我国西部湿地开发中生态补偿机制的对策思考

杨柳薏++罗锋懋

摘要：当前我国西部湿地在开发的过程中遇到诸多环境问题。完善西部湿地生态补偿机制来解决有关问题，已成为法治建设中的重要一环。通过完善湿地生态补偿的法律体系、确定西部湿地开发中生态补偿的标准、建立湿地生态补偿专项基金、加快西部湿地生态补偿机制的试点推广等途径，可不断推进和完善西部湿地生态补偿机制工作，为推动西部湿地生态环境发展提供法律保障。

关键词：生态环境；西部湿地；生态补偿；法律保障

中图分类号：F32322文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）05-0072-03

我国西部地区湿地资源非常丰富，占据了全国湿地面积的一半以上。自从我国实行西部大开发战略以来，西部地区的部分省市也建立起了一些湿地公园、湿地自然保护区以及湿地保护小区，个别地方颁布了湿地保护的地方性法规，如《广西湿地保护条例》，为保护湿地资源、开发西部湿地生态旅游提供了良好基础，也取得了一定成效。然而，权威调查数据显示，尽管近10年来我国湿地保护力度不断加大，但是湿地面积仍然减少了33963万公顷，减少约882%，[1]一些西部湿地资源开发者由于缺乏环境保护意识，对湿地资源过度开发，造成湿地面积不断萎缩、湿地生态环境破坏以及湿地生态功能退化。由此可见，湿地保护形势仍然不容乐观，湿地保护工作紧迫而严峻。湿地生态补偿机制是一种以保护湿地生态环境，促进人与自然和谐发展为目的的制度安排，完善湿地生态补偿机制对保护湿地资源、促进湿地资源的合理开发具有重要的引领作用。

一、西部湿地资源及现状概观

1西部地区湿地资源及现状。我国是世界上湿地资源最丰富的国家之一，湿地面积有3848万公顷，位居世界第四、亚洲第一，占全球湿地的10%左右。我国西部地区包括西南地区的川、滇、桂、黔、渝、藏和西北地区的宁、青、陕、新、甘、内蒙古十二个省、市自治区，总面积685平方千米的土地，而湿地面积则达到了18795 万公顷，约占全国湿地总面积一半以上。其中，海拔在3000米以上的湿地面积有925 万公顷，约占西部地区湿地总面积50%。而青藏高原高寒湿地、西北内陆湿地、西南（云贵高原、四川盆地）湿地则位于全国湿地七大片区之中。

青藏高原地区属于高原寒冷气候，且是多江河流之发源地，河谷地区较多，常年水流平缓，排水不畅，雨水蒸发较弱，冻土难以下渗，因此容易形成大面积并且连片集中的高原高寒湿地；西北内陆地区由于常年缺水、干旱，容易形成以内陆河两岸的沼泽以及下游湖泊为主的“生命绿洲”湿地，并且随季节变化明显，加上气候干旱，蒸发剧烈，因此形成了西北地区盐沼和咸水湿地；西南地区地处南亚热带季风气候区，常年易受印度洋气流的影响，同时三江（长江、怒江、澜沧江）以及珠江、红河等江河穿流而过，是我国水资源最充沛、最丰富的地区，因此河流两岸常发育充足的湿地，如全国著名的广西滨海湿地、桂林会仙喀斯特湿地以及红树林湿地。特别是作为国际旅游胜地的桂林，会仙湿地最具代表性，其为罕见的岩溶湖泊，喀斯特地貌保存着被誉为“植物大熊猫”的野生稻原生种，是广西亚热带岩溶峰林地貌中天然湖泊面积最大、最有研究价值、保护价值极高的典型湿地。西部地区囊括的湿地资源，把湖光山色、古老文明与民俗民情融为一体，吸引了大批中外游客观光游览。

2西部地区湿地保护现状。据不完全统计，截止到 2014年 12月，西部地区12个省区里面共有7个省级政府颁布了地方性湿地保护条例，即甘肃省（2004 年）、陕西省（2006年）、内蒙古自治区（2007年）、宁夏回族自治区（2008年）、四川省（2010年）、西藏自治区（2011年）、广西壮族自治区（2014年）。此外，重庆市已经公布了《重庆市湿地保护管理条例》草案，并发布了《重庆市湿地公园管理暂行办法》等关于保护湿地公园的规范性文件。另外，在西部地区也有一些市、县颁布实施了市、县一级的地方性湿地保护条例，如云南玉龙纳西族自治县（2003年）、四川阿坝藏族羌族自治州（2009年）、西藏拉萨市（2010年）、内蒙古包头市（2010年）等等。

由此可见，西部很多省市已经意识到了保护湿地资源的重要性与必要性，并通过制定地方性的法律法规对湿地以及湿地管理等进行规定。但是笔者通过统计分析后发现，在西部地方颁布的湿地保护立法中缺乏国家统一层面的立法指导，并且缺乏与之相配套的具体的实施细则或者实施办法。目前，我国在湿地、海洋、森林三大生态系统的立法中唯有湿地保护缺乏国家统一立法，像海洋和森林在国家层面的立法有《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国森林法》。可见，关于湿地保护的西部地区的地方立法已经走在了国家立法前面，造成地方立法缺乏上位法对下位法的统一引领与指导，因此容易造成地方性立法缺乏统一性、前瞻性以及实际操作性，往往使得地方立法规定过于笼统和抽象，无法发挥法律法规的应有作用，影响了立法的质量与水平。

二、西部湿地生态补偿存在的主要问题

1传统因素对湿地生态补偿机制的制约。在西部湿地资源开发中制约生态补偿机制的传统因素主要有市场失灵与政府观念等两个方面。

其一，开发商过于追求经济利益。湿地环境资源是经济活动的基础，从经济学来看，湿地资源属于公民可以共同享用的公共产品，很多研究表明，公共产品因为不具排他性，其使用和保护容易产生外部性问题及搭便车行为。外部性和搭便车问题的实质是市场失灵。众所周知，市场并不是万能的，它对湿地等自然资源的调节有其固有缺陷；企业为追求利润也往往置湿地生态环境于不顾。在经济开发、旅游产业发展过程中，湿地资源的公共性特征使之难以划分产权归属，企业都想利用这类公共产品而不付费，这类行为一旦蔓延，必然会加剧湿地资源的过度开发和使用，从而破坏湿地生态环境，妨碍西部湿地资源开发中生态补偿机制的建立。

其二，政府对湿地生态补偿不够重视。旅游业具有高度的资源环境依赖性，[2]一个城市，尤其是旅游城市，其旅游产业对一个地区经济的拉动作用比较明显。我国西部很多城市和地区把旅游产业看作是重要的经济支柱和财政来源，对开发商过度开发湿地资源的行为不够重视，造成其在湿地生态补偿机制建立上动力不足，责任意识不强，有的虽然制定了相关湿地生态补偿机制，但没有长期有效地运作下去。

2湿地生态补偿的法律保障机制不健全。随着我国全面依法治国的展开，生态补偿法律制度日益受到政府相关部门重视。但同时必须清醒地看到，西部湿地资源开发中生态补偿的法律保障机制仍存在一些问题，具体表现如下。

一是湿地生态补偿配套法律法规不健全，缺乏有效的法律保障。目前西部地区出台的有关湿地资源、湿地保护、湿地管理以及湿地生态补偿方面的地方性法规、机制还不够完善，条文零散不成体系，缺乏与之相配套的具体的实施细则或者实施办法。特别是缺乏对补偿标准、补偿方式、补偿对象以及补偿范围等方面的具体规定，仅仅局限于笼统性、原则性的规定，缺乏具体的可操作性，难以落实。如在《广西壮族自治区湿地保护条例》第6条“县级以上人民政府根据湿地保护需要建立湿地生态补偿制度。因保护湿地生态需要致使相关权利人的合法权益受到损失的，县级以上人民政府应当按照有关规定给予补偿，对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排”的规定中，缺乏具体明确统一的补偿规定，导致在实际的操作中湿地生态补偿不能根据法律规定依法、依理进行。同时，我国在湿地保护方面缺乏统一的国家立法，当下，从中央到地方层面，鲜有出台与生态补偿机制建设相配套的法律法规。尽管部分法律法规包含了生态补偿的某些规定，但没有一部高屋建瓴、统领全局的权威法律，缺乏关于生态补偿基本法以及生态资源保护法方面对湿地补偿的具体程序、方式、标准等制度，在湿地生态价值以及湿地资源的产权等确认方面尚未形成统一的认识与规定。

二是湿地生态补偿的法律设置缺乏相关调研环节。例如，一些西部地区的地方政府在建设某个湿地主题旅游项目或者允许某个旅游公司开发湿地资源之前，往往没有对该项目潜在的湿地环境破坏，以及对周边居民的影响进行事先评估，也未充分听取各方意见、接受各方监督，就人为地设置某些湿地生态补偿法律法规，而这些法律法规又基于利益的博弈，缺乏对企业和政府责任的明晰规定，导致法律法规的公信力不强。博登海默在其著作《法理学——法律哲学与法律方法》中说道： “对平等的追求促使人类同那些根据合理的、公认的标准必须被认为是平等的待遇却因法律或管理措施所导致的不平等待遇进行斗争。它还促使人类去反对在财富或获取资源的渠道方面的不平等现象，这些现象当然是那些专断与不合理的现象。”因此，加大公众对湿地补偿的参与，对公众参与湿地生态补偿的途径、方式、范围、救济以及保障措施等内容进行法律上的规制，法律给予可能受益者或受损者等利益相关者通过一定的方式程序参与到湿地生态年补偿中，体现群众是生态补偿的真正受益者这一补偿的精神内涵。

3湿地保护的机构不明确，难以协调。湿地作为一整体资源，应由统一机构统一管理，尽管国务院将湿地保护工作主要交由国家林业部门掌控管理，但在法律中并没有明确下来。[3]从现阶段的管理模式来看，西部地区湿地保护实行多个部门共同管理，相互监督，协调统一。如目前广西的湿地生态补偿涉及水资源、土地资源、森林资源以及排污等方方面面，与水利、国土、林业以及环保等部门紧密相关。这种模式看起来很好，对湿地的管理似乎很有用，但缺乏明确湿地各管理部门职责的法律规定和协调各部门管理矛盾的相关机制，导致各保护部门为了各自的政绩和利益，实施着不同的管理方式，甚至相互之间也有冲突的发生，导致管理起来很困难，且多个管理主体将完整的湿地生态系统划割至各自管辖，管理部门不同、管理方式的差异造成管理混乱、管理责任不明确、重复管理，制约了湿地生态补偿机制的运作以及效能的发挥，需要通过专门的法律法规来进行调整，解决分割管理和湿地整体性的矛盾，真正有效保护湿地。

三、完善西部湿地开发中生态补偿机制的对策建言

1完善湿地生态补偿的法律体系。当前我国湿地保护与管理中缺乏系统性、整体性的突出矛盾决定了必须及早出台全国性的湿地保护专门立法予以解决。[4]特别是要实施专项立法以弥补湿地生态补偿法律的缺漏。虽然有一些省市已经开始了湿地保护管理的立法工作，但是缺乏相配套的具体的实施细则或者实施办法，且相应政策体系也并不完善，在某种程度上存在着一定的不协调性。近20年来，我国虽然有超过20个省市制定了一些与湿地保护管理相关的法律法规和地方条例，但关于地方湿地保护的法律和政策仍然缺乏，至今全国还没有专门的、统一的湿地保护法规出台。可以说，整个国家的湿地保护仍处于无统一法律可依的状态。因此，应加快我国湿地保护的立法和制定符合各个地方实际的配套实施细则或规定，加强地方联合立法，并完善湿地保护的法制体系。而建立合理、有效的湿地管理经济政策对于西部湿地保护和合理利用也有着重要意义。为此，需要评估西部现行的湿地保护政策和法律法规在湿地保护工作中的作用，及时建立并完善与湿地保护有关的政策和法规，逐步建立和完善鼓励并引导当地居民保护与合理利用湿地、限制破坏湿地的法律法规和有关政策。要以法律法规的形式，确定各湿地保护管理机构的权限与分工，明确公众参与湿地生态补偿的途径、方式、范围、救济以及保障措施等程序。此外，构建有效的生态补偿机制，对因湿地保护受到损害或者付出经济代价者给予适当的经济补偿，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发展。[5]

2确定湿地生态补偿的标准。首先，政府应积极探索湿地资源的环境价值评估与保护标准，赋予湿地资源一定的市场价值，依据相应法律明确湿地资源补偿标准的适度比例。值得注意的是，政府在确定湿地旅游资源的生态补偿标准时，应基于保护成本与保护收益两个重要因素，事先评估湿地生态环境价值确定补偿标准，同时也可以考虑开发单位、企业的支付意愿和当地居民的受偿意愿来协调湿地生态补偿标准。其次，政府应依据湿地资源的特殊性，对之进行科学的评估、监测，进而考虑在某个西部湿地公园或保护区进行试点工作，从中确定合适的湿地生态补偿。另外，政府确定湿地资源的具体补偿标准，还要特别注意区分已经被破坏的湿地环境区域、正在遭受破坏的湿地环境区域以及目前还尚未遭受破坏，但未来随着开发步伐加快可能会造成破坏的湿地环境区域，这样才能确定哪些区域的湿地生态补偿要多些，反之亦然。最后，针对湿地资源开发造成的房屋、土地等资源的征占，还要考虑到西部地区也是少数民族居多的区域，要充分结合其民族习俗和生活习惯，提供与之相适应的补偿标准。例如，对于贵州黔东南少数民族地区不仅贫困且存在自身民族习惯的现实情况，政府在制定补偿标准时，要适当在政策上对其倾斜。西部地区湿地生态补偿，可以通过财政转移支付、专项扶持基金、资源调节基金等方式，加大对这些地区的湿地生态补偿力度，使这些湿地资源地区得到长期、稳定的生态补偿；具体需要补偿哪些方面、补偿的数额和标准等需要地方政府、开发商和被补偿方协商解决。

3建立湿地生态补偿专项基金。西部生态补偿专项基金的筹措方式主要有以下几个方面：一是西部地区城市首先应建立长效的生态补偿资金投入机制，并逐步增加湿地生态补偿资金在财政支出的比重，尤其是提高西部重点湿地旅游城市的生态补偿资金补助，保证地方政府有足够的资金来改善湿地生态补偿现状。二是完善湿地生态补偿资金筹措机制。建立健全湿地生态资金支付制度，提高湿地生态补偿资金的法律监督水平，确保资金合理使用。总之，湿地开发要确立“保护性开发”的主题，树立可持续发展的生态观。除了加大对湿地开发单位补偿力度之外，还有其他方式可以尝试，比如一些相对贫困的西部地区，可以通过拓宽投资渠道，完善资金投入的方式和机制。三是采取乡镇筹资、群众出资、游客捐款等方式。乡镇企业作为湿地旅游资源开发获利者，有责任为湿地资源开发造成的生态环境破坏的补偿出一份力。为此，乡镇政府可出面协调企业与旅游资源开发两者关系。从而说服乡镇企业为湿地旅游资源开发产生的生态补偿，作出资金上的支持。一方面，也要在群众中大力宣传保护湿地生态环境的重要性。号召广大旅游开发地群众乃至社会人士共同为湿地资源开发地所产生的生态补偿贡献财力。另一方面，可以通过在湿地保护区或湿地公园开展生态旅游环境保护公益活动，号召游客积极参与并购买公益产品；或者西部地区的政府可以借鉴浙江的做法，每年从专项补助金、水费、电费或其他有关费用中，提取一定数额或一定比例作为专项基金，用于湿地资源保护与恢复，建立可持续发展的补偿机制。

4加快西部湿地生态补偿机制的试点推广。生态补偿是一项全新而困难的工作，尤其在西部湿地资源的生态补偿制度领域，国内外缺少现成的经验。因此，西部湿地资源生态补偿制度的建立需要不断摸索，有一个从点到线、又从线到面继而不断扩大的过程。在实践上，国家可以考虑加快西部湿地旅游城市生态补偿机制的试点工作， 特别是积极支持西部湿地旅游城市率先探索出行之有效的生态补偿制度，并树立典型，在成功试点的基础上进行全国推广。总之，优化湿地开发的格局、有效利用湿地资源、完善湿地生态补偿机制才能加大湿地保护的力度，发挥湿地的生态效益和经济效益，促进经济建设、社会建设、生态文明建设的协调统一发展。

参考文献：

[1]苏艺.保护湿地，生态补偿要到位[N].人民日报，2015-02-04（14）.

[2]王书庵，杨海涛，刘源源.论西部生态旅游可持续发展的法律规制[J].理论前沿，2014，（10）.

[3]钱水苗，巩固.我国湿地保护立法初探[J]. 环境保护，2004，（10）.

[4]王艺，任德成.论我国湿地保护立法存在的问题及完善[J]. 山东科技大学学报（社会科学版），2008，（6）.

[5]邓琳君.贵州省湿地保护立法问题探析[J]. 法制与社会，2011，（16）.

【责任编辑：闫生金】