“铁公鸡”4.7万亿新投资如何讲效率

葛丰

国家发改委与交通运输部近日联合发布《交通基础设施重大工程建设三年行动计划》，提出2016—2018年三年内，重点推进铁路、公路、水路、机场、城市轨道交通项目303项，涉及项目总投资约4.7万亿元。

交通基础设施时常被民间戏称为“铁公鸡”（铁路、公路、机场简称的谐音）。世界各国有为政府在市场投资意愿相对偏弱时期，往往通过有形之手积极推动交通基础设施建设。譬如当年美国推行的“罗斯福新政”、欧洲推行的“马歇尔计划”，以及2009年时中国实行的“四万亿计划”等，都曾重点聚焦在交通基础设施领域。

“铁公鸡”之所以较易被政府选定为逆周期调控重要抓手，是因为这类投资能较好地兼顾经济社会长、短期诉求，具体来说就是：一方面，交通基础设施投资不仅本身体量较大，而且还具有对上下游产业非常强的拉动作用，因此在短期“稳增长”诉求较突出时期，可以较快较明显地提振经济。

另一方面，交通基础设施投资相比其他政府性开支，通常还具有较长时段内更显著的正外部性，譬如中国此前之所以比几乎所有发展中国家都发展得更快，很重要的优势之一即在于中国“集中力量办大事”的体制特征，更有利于包括交通在内的各类基础设施快速改善。

中国目前仍然是一个人均资本存量很低（仅相当于美国15%左右）的发展中国家，因此总体而言，中国的确可以并且有必要进一步加大基础设施投资。当然这个过程中，鉴于此前已经因为增速过快而难以避免地暴露出一些问题，“铁公鸡”的投资主导方有必要认真寻找短板并补足短板。

中国的交通基础设施建设最大的问题是效率存疑。譬如以公路建设为例，2014年，全国收费公路亏损1571.1亿元，相比2013年增长137%，相比2012年更是增长240%；而恰与这种巨额亏损形成鲜明比照的另一组数据则是，我国每年物流总费用与GDP之比高达18%，物流费用与物流物品价值之比高达9.9%，这两项数据相比发达国家均高出一倍。

如此高收费的情况下录得如此高亏损，最便利的解释固然是因为中国的收费公路负债率过高，还本付息支出要占到总支出七成以上。不过除此之外，恰恰由这种显然不具有盈利前景的资金安排，让人联想到一条早已为经验事实反复验证的普遍规律，即但凡这类政策性亏损与经营性亏损夹杂不清的投资项目，不仅在微观上很容易深陷预算软约束与道德风险的泥潭难以自拔，而且在宏观上，也会因为其内控失范进而导致资源错配。

改变这种说不清道不明现象的根本途径，是要从立项起就彻底摒弃那种只管投入、不问产出的泛父爱主义。而摒弃泛父爱主义的制度性保障则是，一要强化对地方政府的债务约束；二是要尽可能打通社会资本投资渠道，通过引资倒逼“铁公鸡”完善治理结构、转换经营机制。