中国综合农协的发展路径与制度创新

李惠娴

摘要：十八届三中全会指出，减少政府对社会产品的提供，增加社会组织对社会产品的提供。积极发展社会组织在农村跨行政区域管理中的作用，有利于实现政府治理与社会自我调节，增强农村的发展活力，提高社会的治理水平。2015年中央一号文件指出，加快构建新型农业经营体系。坚持和完善农村基本经营制度，坚持农民家庭经营主体地位，引导土地经营权规范有序流转，创新土地流转和规模经营方式，积极发展多种形式适度规模经营，提高农民组织化程度。社区利益型综合农协作为社会组织，是发展农业适度规模经营的新形式。对于综合农协的探讨研究成果多集中于农业经济学和社会学领域，以法学为视角对其进行研究的著作寥寥无几。笔者旨在以法学为视角，立足于我国农村合作组织发展的现状，对我国的综合农协进行制度构建。

关键词：综合农协；制度创新；合作社

中图分类号：F121 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2016）04-0054-03

一、综合农协的含义和特点

（一）综合农协的含义

新农村综合发展协会，是由专业农户和兼业农户为主要成员，以互助合作为基础，跨地域、跨行政村、覆盖全体农户的新型农村合作组织，并通过该组织提供与“三农”相关的购销、加工、商业、信用合作、农业推广、文化教育与福利事业等多功能服务，促进农业的可持续和农村的繁荣稳定。

（二）综合农协的特点

新农村综合发展协会是兼有社会功能与经济功能的职业农民团体，是以经济手段完成社会目标的社会企业类型的经济社会组织，是政府各项“三农”政策贯彻实施的组织平台，是中国农村实现可持续发展的社会基础结构。其具有中间性、互助性、社区性、社会性、经营性、服务性等特征。中间性是指联结政府与农户、市场与农户的中间组织；互助性是指会员互助，自我管理；社区性是指以超越行政村的较大社区为基本单位；社会性是指以实现共同富裕、集体发声为目的；经营性是指企业方式运作，重视积累，要有盈余；服务性是指为会员提供经济、技术、社会、文化等各类公共服务。

二、我国综合农协的实践与发展困境

（一）我国综合农协发展的实践

综合农协在我国有各种各样的实践，由于没有统一的法律规定，名称不同，但是，本质上却具有同一旨归。其中典型的综合农协实践是永济蒲韩农协、湖北建始县湖水平农协。永济蒲韩农协，又名蒲韩乡村社区，是综合性的农村合作组织。1998年以寨子村为中心成立了科技培训、社区文艺和教育、环境卫生等活动，妇女起到领导带头和骨干作用的协会。取得成效后，寨子村的经验向周边村子扩散，逐渐发展壮大起来。 山西永济蒲韩农协的活动主要集中在科技培训、联合购买、环境卫生、合作生产、乡村建设、宣传交流等方面。

第一，科技培训方面，农协聘请专家为农民讲课，普及棉花、芦笋、养鱼等主要农产品的种养技术和管理技术，组织农民进行技术交流 ，除此之外，当地的种植能手也是传播经验的重要组成部分。第二、联合购买。成立农资店，统一购进化肥，每袋比市场价便宜1—2元。支持“秋后算账”，即会员买化肥可以赊账，秋后进行归还。根据会员的需要统一购买小麦、玉米的种子，并且以成本价卖给会员。第三、环境卫生。2004年，会长带领骨干，挨家发倡议书，义务清理村里垃圾，以为村民提供良好的生活环境为目的，整理村容村貌。在此之后，农协组建了理事会，村民用自筹的资金14万余元，经过两个月的时间，使村巷的道路得到改善。第四、合作化的生产。2004年，协会带领村村民和西北农业大学合作，一共开发了380亩的良种小麦试验田，化肥、种子、农药等生产资料均进行统一的选购，并对之进行各家管理的模式。2006年“千亩生态园计划”启动，农民土地入股已连上片，由有公慈心的种田能手进行统一细致和复杂的管理。农协也并非机械的要求各种统一，做到能统则统，不宜统一则分散给各户，共同运销农产品。第五、乡村建设方面，协会组织妇女学习舞蹈和秧歌，由此形成了农村妇女俱乐部。1000名妇女参加了永济市的元宵节社火表演，并由此开启了以妇女为骨干带动乡村教育和文化建设的模式，使其影响力不断地得到扩展。为提高农民素质，协会组织定期定点学习小组。第六、宣传与交流。《人民日报》《南风窗》等多家媒体做过相应的专题报告，协会多次外出培训、考察，一方面学习了外地的经验，另一方面，为协会带来了发展资源。这是个集信用、供销、生态农业、农技推广、社区商业、社区福利、村容环境、文化教育等经济、社会功能于一体的新型农民合作组织，在当前中国农民合作组织蓬勃发展的大潮中颇具典型性”。蒲韩乡村社区的发展也说明了中国传统农村强大的生命力与活力，在社会变迁、人口变迁、产业变迁过程中，只要组织得当，统合有力，这样的农民合作组织便能够在市场化、工业化的浪潮中稳舵前行。

河水坪综合农协建立已满 5年，这是由建始县委县政府主导“中国社科院专家组支持”当地农民为主体的综合农协试点。该试点从乡村治理结构入手，自上而下推进，自下而上组织，以求在当前的乡村治理格局中另辟新径缓解三农难题。试点的核心是建立跨地域、跨行政村、覆盖全体农户的基层综合农协组织，该组织属于全体农民的职业性社会团体。自河水坪综合农协运营以来，在经济、金融、农业技术推广“卫生文化”社区教育和执行政府涉农项目等方面开展了诸多业务工作，形成了一个组织业务发展的内循环系统。建立了直销店，经营种子“农药”化肥等农资商品，所有农资基本实行零利润销售，使全体农户在农资购买方面普遍直接受，并通过直销店为河水坪地区的农副产品打开市场销售渠道。在恩施州人民银行的支持和参与下，成立了信用部，从会员信用档案建设开始发展合作金融业务，自运营以来，累计放贷300多万元，没有发生一笔呆账坏账，一定程度上满足了农户的发展资金需求。开展的农业社会化服务和农村社区教育工作，在增强社区凝聚力，促进农民增权增能方面也发挥了很好作用。综合农协还承接政府涉农项目，力求使公共资源的利用最大限度地实现普惠性和公平性，而不是精英俘获。通过政府支持建设的二元母猪繁殖基地，带动了全县牲猪品种改良，承接了国家农业综合开发项目，进行农田水利基本建设，作为该项目的科技配套项目，所进行的“油菜免耕稀植实验”也取得了很好的增产增收效果。五年来，河水坪新农协通过其组织建设和业务发展，在促进农业技术推广，增进农民的经济增收、生产发展、健康快乐，促进农村社区形成良性有序的治理关系等方面取得了明显的成效。

（二）我国综合农协的发展困境

作为新型的农村合作组织，其也有自身的发展困境。第一、综合农协是自发形成的农村合作组织，数量少、分布分散，没有统一的科学的体系。甚至每个地方对于综合农协的称呼都不同。例如蒲韩农协成为专业合作社联社、安徽南塘综合农协称为专业合作社，但是其经营范围已经突破了专业合作社的范畴。第二、没有专门的法律为综合农协提供法律依据。由于综合农协是农民自发形成的新型的农村合作组织模式，法律具有一定的滞后性，并没有规定综合农协的法律。这使得综合农协的法律地位并不明朗。虽然大多以社会团体法人登记，但是，也从事一定的营利活动。有的登记为农业专业合作社，但是却早已突破了专业合作社的职能范围，面临良好的发展前景和违反《农业专业合作社法》的尴尬境地。尽管类似于蒲韩农协，以28个专业合作社的形式进行注册，但是，这并不利于农村合作组织内部的合作，仍然在此基础上形成了合作联社。存在即为合理，综合农协的良好发展态势，说明它需要属于自己的合法法律地位，法律应为其经济、社会职能的运行提供合法的发展空间，提高综合农协的运行效率，更好的为“三农”服务。除此之外，关于综合农协业务开展、成员组成、决策机制，治理结构等内部的管理机制缺乏法律规制，尽管有内部的规章制度，但是仍然存在着内部规范不到位、部门权责划分不清、财务不公开的问题，不利于农协又好又快的发展。第三、综合农协承担了一部分本应由乡镇、村委会以及集体经济组织的提供公共产品职能，二者产生了职能冲突。综合农协需要正确处理二者之间的关系。

三、日本发展模式的借鉴

日本和韩国是东亚模式的典型代表，在儒家文化的熏陶下，加上各自的威权体系，具有东亚模式特色的农业合作发展模式形成了。日本作为海岛国家具有耕地少的劣势，不利于发展大规模的机械化生产。除此之外，日本是具有根深蒂固的封建势力，在外国资本主义的入侵下发展了资本主义，成为后发的资本主义国家，但是由于自身的局限，日本是半封建半资本主义国家。赋予农业协会发展法律地位的法律是1900年的《产业组合法》。二战之中，日本农协受到了重大破坏。二战之后，日本开始农协的重建，由于日本当时在美国的占领之下，美国的民主方式推行到日本的角角落落，包括日本的农村改革领域。1945年和1946年进行的两次土地改革废除了旧有的土地制度，即封建土地制度。促进农业协会发展的法律体系的建立得益于1947年日本政府通过的《农业协同发展的法律》，及一系列与农协相关的法律。这不仅为战后日本农业协会的蓬勃发展提供了重要的法律基础，还成为现代日本农协发展的重要的法制要件。出资农协、非出资农协、专业农协、综合农协、一般农协和基础农协是日本农协的重要分类。

农户在日本农协之中通过基层组织联系起来构成了统一的组织系统，不仅有纵向的联系还有横向的联系。农协成员（正式组合员和准组合员）；横向组织体系和纵向组织体系。目前，日本有794个农协组织，这些农协主要是指种植业和饲养业的农协，其中36个设有管理委员会，共915万人，其中506万是正式会员，409万是准会员。日本农协在经济全球化的今天也面临着各种各样的改革和调整。基层农协的平均规模通过合并农协的基层组织进一步得到扩大，这不仅使其抵御市场风险的能力得到增强，还使《农业协同组合法》得到进一步的修订，使商法和公司法的条款进一步增多。

四、我国综合农协的发展路径

以满足成员及所在社区居民的生产、生活需要为导向，并以促进社区可持续发展为主要目标的综合性合作组织应当成为我国未来综合农协的发展方向。其主要特征在于，成员利益并非综合农协追求的唯一目标，为社区一般利益才是其主要使命。将社会利益定为综合农协的主要目标，也有利于农协自身的生存和发展。东亚农协在“社区化”方面所作的改革以及美、加农业协会的百年不衰充分说明一个事实：即无论农业人口如何变化，只要农协的事业与社区利益紧密相连，就会长盛不衰。 而且由于农协成员本身即为社区的一分子，为社区利益其实也包含了为成员利益，同时社区的发展也能够给成员带来更大的效益。所以，这样的定位应当能够得到农民的支持。因此，我国的综合农协需要发展社区利益型综合农协。

五、我国综合农协的制度创新

我国综合农协的重要特点之一是“政府主导、农民主体”。以社区为基础的社区利益型综合农协的特点，更加注重成员的参与。随着城镇化的加强，越来越多的农民步入城市，为了保证农协的规模和资金来源，农村的综合农村社会组织除了需要农民的加入外，也需要非农民的加入。因此，“准会员制” 这种方式更加适合我国社区型综合农协的发展。准会员的资格是指生活在农村，并且适合利用农民合作社事业的，非农民居民、企业、事业单位以及社会团体，进入农民合作社的资格。准会员是相对于以农民身份加入的会员而言的，二者的不同之处在于，准会员只有合作社事业的分红权、利用权，并没有像农民会员一样对合作社的表决权。准会员制的这种方式对于扩大合作社的自有资本和规模，也起到了很重要的作用。但是，综合农协的成员要求最低50人，对营利性法人数额和股金的数目进行限制，借鉴各国的立法，数目不得超过5%，股金数额不得超过20%。

社区利益型综合农协的业务开展，根据国内外的经验以及我国农协的目的可知，第一，对农产品的生产经营而言，要实现产前、产中、产后一体化，获得农产品的附加值利润，使农民一同分享。跨区域的社区利益型综合农协承担起提供推广农业科技的服务的职能，例如，引进关键技术，并进行试验，选出示范区；对农产品的生产过程进行质量检测、监测和强制性检验；检测农作物病虫害；农业公共信息的培训教育等，是农业科技走进农民的家门。第二，农村的供销服务。社区利益型综合农协将供销社纳入其中，是农村合作组织的创新，也是供销社创新组织体系的一次变革，有利于强化基层社。支持将综合农协的供销社职能，加强农村现代流通网络和农产品批发市场建设，发展连锁化的“农家店”对于农业生产资料和饲料质量进行管理。第三，将金融信用合作组织嵌入其中，是综合农协区别于专业合作社的重要特点，也是对日韩模式经验的借鉴。坚持社员制、封闭性原则，不对外吸储放贷 ，不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金的互助发展。第四，开展社区的社会文化活动和社会服务事务。不管是蒲韩农协，还是东亚的综合总协，对此方面都非常重视。例如，妇女文娱活动、居家养老、儿童夏令营、清扫垃圾、民间手工艺传承等，专设部门，投入大量精力。第五，根据我国农业劳动者流动性，要求破除土地承包经营权的现状来看，可以承担土地股份合作的职能，来确立承包者的收益权，放开经营权。 第六，对于将专业合作社容于其中的综合性农业合作组织，也要根据专业合作社的种类发展专业合作社。第七，其他相关职能，包括政府委托职能，以及符合社区利益的其他职能。对于第四项职能可以鼓励农协之外的人参加，并且大力发展服务类的项目。

参考文献：

[1] 李文杰，何 炜.农民自组织：涵义、缘起、类型、障碍及其发展路径[J].山东农业大学学报：社会科学版，2012（1）：11-16.

[2] 达林太.赤峰市克什克腾旗永胜综合农协参与式社区规划报告[J].北京经济，2013（4）.

[3] 石 远.从两个农民合作组织发展看我国综合农协的成长路径[J].农业管理干部学院学报，2014（4）.

[4] 姜柏林.从农村资金互助社到综合农协的发展——以梨树县为案例[J].农村金融，2014（4）.

[责任编辑：王 鑫]