北京市公共租赁住房修缮管理研究

马京华, 　周京京, 　刘栋栋

(北京建筑大学 土木与交通工程学院， 北京　100044)



北京市公共租赁住房修缮管理研究

马京华, 周京京, 刘栋栋

(北京建筑大学 土木与交通工程学院， 北京100044)

摘要：我国政府为了改善城市低收入居民的居住条件，从开发建设“安居房、康居房”、“经济适用房、两限房”到“廉租房、公共租赁住房”采取了多种政策. 针对北京市目前公共租赁住房修缮中存在的问题，借鉴国内外的先进经验，综合采用了文献综述法、案例分析法、专家访谈法、问卷调查法、实地考察法，得到一些分析结论，并为政府部门加强公共租赁住房修缮管理提出了政策建议.

关键词：公共租赁住房； 修缮权责； 市场运作

目前，北京市公共租赁住房在建、已建项目分布于朝阳、海淀、石景山、丰台、昌平、通州、平谷、密云、延庆、西城等区县. 2014年北京市的廉租房纳入到了公共租赁住房，实施统一管理. 本文的研究基于2014年北京市住房保障办公室对公共租赁住房修缮管理政策制定的需要，综合采用了文献综述法、案例分析法、专家访谈法、问卷调查法、实地考察法，研究北京市目前公共租赁住房修缮中存在的问题，借鉴国内外的先进经验，为政府部门加强公共租赁住房修缮管理提出政策建议.

1北京市公共租赁住房管理现状

目前，北京市公共租赁住房分为3种：整建型公租房、配建型公租房以及前廉租房. 为了解北京市公共租赁住房修缮管理现状，课题组对城近郊8个区县的16个住宅小区发放问卷. 调查访问505人，男性为237人，占问卷总人数的46.93%；女性为268人，占问卷总人数的53.07%，调查结果如表1.

表1　北京市公共租赁住房修缮管理调查成果表

1.1整建型公共租赁住房

以调研对象石景山区燕保·京原家园为例，建设单位为北京北控集团有限责任公司，施工单位为北京建工集团，管理单位为北京市保障性住房建设投资中心，物业单位为望京实业，产权人是北京市投资中心，房源总套数为2 436套，截止2014年已入住2 108套.

整建型公共租赁住房存在的问题是建设质量及配套设施设备质量不佳，并且多单位协调关系不明确导致维修体系复杂. 保障房投资中心回购后，房屋出现维修问题时，物业难于与建设单位直接联系，造成维修不及时等问题.

租户为满足需要有对房屋设备实施更换或小范围内的进行二次装修，物业、产权单位很难进行行之有效的监管，造成了维修的责任无法划分.

经过调研租户反映问题如图1、图2所示.

1.2配建型公共租赁住房

相较于整建型公共租赁住房而言，配建型公共租赁住房分布较为分散，这为此类公共租赁住房小区的管理增加了一定的难度.

以调研对象丰台区燕保·青秀家园为例，建设单位为北京市房地产丰基置业，施工单位为中国铁建房地产集团北京丰基置业有限公司，管理单位为北京市保障性住房建设投资中心，物业单位为中铁建物业管理有限公司，其所属权为北京市投资中心. 小区内存在两限房、商品房、公共租赁住房，其中公共租赁住房房源总套数为1 200套，截止2014年已入住1 141套.

由图3可以看出，租户报修问题最多的是精装修问题，比例达73.58%，具体统计数据参见图4.

1.3原廉租房

从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房.

以调研对象广渠门北里43号为例，本项目由建工集团进行施工建造，2004开始配租入住，是北京市最早的廉租房项目，目前产权人及运营单位为市投资中心，由首佳物业进行物业管理，400套房屋已基本住满.

经过调研，我们发现了几个比较突出的问题，反映厕所漏水、门窗橱柜损坏、屋顶漏水和墙面开裂等问题的租户分别占到了全部人数的63.64%、56.82%、38.64%和36.36%，存在严重安全隐患.

到目前为止，广渠门项目已经运营近10年之久，其间并未进行大修，所以租户反映房间问题房屋设备年久老化等问题为主.

廉租房的发展时间比较长，主要存在问题为：房屋年久失修现象严重、配套实施老化严重，并不能及时更换，没有专门的维修资金进行支持等.

2北京市公共租赁住房修缮现存问题分析

2.1房屋修缮法规不成体系且公共租赁住房修缮法规缺失

1991年6月，原建设部第11号令《城市房屋修缮管理规定》、第19号《公有住宅售后维修养护管理暂行办法》曾对房屋修缮责任划分、修缮资金的管理、房屋修缮质量的管理等做出了比较系统的阐述. 上述两项规定分别于2004年7月、2007年9月被废止，之后相关部门并未出台专门针对房屋修缮管理的规定来弥补这个缺口，造成了关于房屋修缮管理方面无法可依的局面.

虽然1989年颁布的《房屋修缮工作质量检验评定标准》尚未废止，但该法令颁布至今已过去25年，已成为“老法”、“旧法”，其中的技术标准相对滞后，用于老旧民房尚可，难以适应于新建的公共租赁住房的实际，更无法适应当今房屋修缮技术的迅速发展的实际.

除此之外，市场机制需要树立契约精神，目前北京市还未编制专门针对公共租赁住房修缮的合同示范文本，用合同来规范修缮过程中各方主体的责任、权利与义务. 在此过程中一旦发生纠纷或者合同一方未履行相应职责，可以依法进行裁决并惩处，保障公共租赁住房在全寿命周期内发挥其应有的使用功能.

除却法律法规的缺失，相关法律的普及方面也存在一定的缺憾. 根据对全市16个公共租赁住房小区，共505份调查问卷的调查结果发现，多数公共租赁住房租户对于房屋修缮的相关法规或养护修缮的重要性不甚了解，比例高达88.32%，导致租户对于房屋养护意识不强，存在私自破坏原有结构，不爱惜屋内配套设施等问题.

2.2修缮权责不清

公共租赁住房与其他商品房不同，部分房源依靠回购，新房交用后保修期内施工单位与产权单位并没有依照市场经济规则建立起的经济关系，造成了“产、建”沟通困难的局面. 即发现产品问题后，从租户报修到维修技术人员到现场解决问题要经过相当长的时间.

由于公共租赁住房的特殊性，租户入住时一般为精装修住房，而这部分二次装修的内容由建设单位另行组织. 因此，交付时存在使用上的设计问题、质量问题的交叉影响，而部分租户为了自己使用方便也是私自更改室内装修、设备、设施. 对于适用性变更问题，业主虽然与租户签订了相关合同，但在实际应用问题上也很难做到及时有效地监管与完全按合同办事，该类问题屡禁不止，由此产生的责权问题处理起来更是十分艰难，非常容易产生业主、物业、租户之间的矛盾.

由于租户中并未成立相关组织，造成租户难于与物业、业主进行行之有效的沟通. 根据对全市16个公共租赁住房小区，505名租户进行调查，我们了解到，66.73%的租户认为成立租户委员会很有必要，这种租户维权组织的缺失也会加重权责不清晰的问题.

2.3公共租赁住房修缮管理体系不完善

从实践经验来看，公租房的管理一般为决策协调机构和房源建设机构[1]. 在建设方面，公共租赁住房与其他商品房不同，部分房源依靠回购，由于缺少相关法律条文的制约，租户们大多进行二次装修，从而破坏了标准化、产业化设计. 其次，对于产品的全寿命周期的概念缺乏较深入的思考和定位，一般情况下产品的质量并不能得到保证，产品的使用寿命也低于设计使用寿命，造成租户在日常使用过程中，屡屡报修. 调查问卷的统计结果显示，目前全市的公共租赁住房租户中，有高达44.76%的租户表示对房屋质量不满意，而基本满意占到了43.18%，满意的只有12.06%. 在问及是否对房屋进行过维修时，超过三成的租户表示房屋经常需要维修，而且房屋出现的问题多种多样，具体调查结果统计见图5、图6.

现代物业还未发展成集服务性、资产管理性于一体的管理模式，物业企业内部缺乏细化的管理规定. 物业管理企业很难做出包括：房屋结构类型、修缮面积、修缮分类、修缮费用在内的房屋修缮计划，无法做到“预检预修，计划维修”. 在技术人员组成上也存在较大问题，难以形成强力有效的专业修缮队伍. 在进行检修的过程中，由于技术人员操作不规范、不专业，对于从事相关维修工作的技术人员来说，并没有相应的技术标准等以提供参照，造成修缮过后的使用效能也达不到预计效果.

3国内外典型城市及公房维修历史经验借鉴

3.1具有完善的法制保障

台湾与日本住宅保障制度已有半个世纪的历史，近年来，台湾地区颁布的相关法令条文主要有：《国民住宅社区管理维护办法》《国民住宅管理维护基金收支报关及运用办法》和《公寓大厦管理条例》等，日本各地区也颁布了相关法规条例主要有：《东京都特定公共租赁住宅条例》《大阪府营住宅条例》《京都府府营住宅条例》等[2]. 这些条例对房屋修缮与保养相关事宜做了详细而明确的规定. 明确了维护的法定机构、具体事务、修缮的基本保障方式，并在维护和管理的制度上与其他普通住宅区接轨.

3.2专门的建设管理机构

香港房屋委员会和新加坡建屋发展局负责对公屋与组屋进行建设与管理，土地由政府无偿提供[3]. 其中香港每个屋邨均设有管理处与物业管理处，物业管理服务方面主要负责小修维修、保修工程和其他环卫工作等. 新加坡建屋局也下设11个办事处负责各区内组屋的管理和服务[4].

3.3详细的维保计划与落实机制

香港房委会推行了多项维修及活化(修复、改造)计划. 贯彻其“多保育，少拆卸”的理念，由“故障保养”进而为“计划保养”及“预防保养”. 这些计划，不仅改善了租户的居住条件，而且实现了房屋的保值增值. 住宅内有维修车日夜巡逻，日常小修上报办事处后，办事处半小时内派人到户维修.

3.4灵活的运用市场化机制

西方国家政府市场手段运用的十分灵活，根据不同时期的不同特点颁布了不同的扶持政策[5]. 例如美国在1992年通过了“希望六号计划”，以大规模改造衰败公共住房，实现公共住房社区的全面复兴. 随后在此计划成功经验的基础上，在2010年启动了“精选住宅区计划”，作为“希望六号计划”的进一步拓展和延伸，使西方国家住房保障制度具有灵活性，保证了其运作目标的逐步实现.

3.5传统公房管理中房屋修缮带来的启示

3.5.1管理目标明确

当时政府主管公房的部门目标非常明确，一是代表国家、代表政府给老百姓解决住房问题，是为民生解决问题；二是要使国家的房屋保值增值，保证房屋的正常使用. 目标明确，考核的指标也非常明确. 这一管理属于计划管理的一部分，诸如制定达到或超过建设部规定的房屋完好率的指标，实现全员劳动生产率所规定的目标等[6]. 例如：“房屋完好率”、“计划完成率”、“维修及时率”等各项指标.

3.5.2有完善的培训体系

具有专门培养房屋修缮技术人才的职工大学、职工中专. 市区各级从基层修缮技术工人至高级专业技术人员开展了不同层级的各种技术培训，保证了技术队伍的技术水平[7]. 同时开展了房修职业爱岗敬业道德教育，保持了技术队伍的稳定.

3.5.3产业结构合理

经过50年的建设和不断的调整完善，产业结构相得益彰. 纵向包括管理层、操作层，横向有科研所、定额站、质监站、职大、中专，培训机构、质量管理体系，包括采购部门等，围绕公营房屋的整个产业结构的构成非常合理.

而与传统公房管理对照，作为市场经济体制下新管理模式的物业管理行业虽然发展迅猛. 但目前能独立解决日常居民报修问题的师傅一般都已是50岁以上的人，许多一级物业服务企业都感到技术力量的匮乏，后继无人[8].

4结论

4.1加强立法划分各方主体责任

政府要做好监督管理。组织制定公共租赁住房修缮管理政策法规和地方技术标准体系，按照市场规律指导公共租赁住房修缮管理的标准化运营。

建设单位要明确房屋和相关设备、部品的使用寿命，按照国家管理法规和技术标准规定的保修范围、保修期承担公共租赁住房保修责任。保修单位应建立相关机制，制定质量回访巡查制度，发现问题及时处理。

房屋使用者应明确住房安全使用的责任和义务。自觉遵守管理机构规定的承租人使用公共租赁住房规约，执行《公共租赁住房修缮手册》，积极配合业主釆取措施促进公共租赁住房的修缮。

4.2完善公租房修缮管理体系

吸引人才组建专业化队伍，建立工人实际操作的工作程序，使修缮工作有章可循，保证质量[2]163-165。

引导扶植北京市区各级公共租赁住房投资中心设立专业化的房屋修缮中心，建设配套技术队伍。开展技术培训，建立健全专业化的技术管理队伍体系，为社会修缮力量树立标杆。

采取"预防为主，维修为辅"的方针。公共租赁住房所有权人与修缮单位在合同中应明确实施修缮计划管理和报修接修责任。计划应包括30年长期计划、15年中期计划和年度日常修缮计划。

4.3遵循市场规律保证修缮经费

公共租赁住房所有权人应与保修责任人、物业管理企业、公共租赁住房修缮单位和租户分别签订合同，明确各方法律和经济责任。

所有权人在房屋购买(或建设)合同中应明确各分部分项工程、建筑部品部件的质量保修时间与实施保修工作的程序性要求；明确各分部分项工程、建筑部品部件的使用寿命。

所有权人在签订物业管理合同和房屋修缮合同时，应明确房屋公共部位的修缮范围与公共租赁住房修缮范围的划分，与公共租赁住房修缮合同做到无缝衔接。

所有权人签订的房屋修缮合同时，应对房屋修缮的质量要求、验收标准、临时报修到场时间和修后责任逐项明确规定，并明确审批房屋修缮计划的程序。

所有权人签订房屋租赁合同时，应对房屋修缮范围和责任明确规定并一一列举，并明确租住户损坏赔偿责任。

参考文献：

[1]郭正懿. 对完善当前公租房管理制度的思考 [J]. 门窗,2014,8(1): 298-315

[2]金伊花. 日本的住房保障[J]. 城乡建设,2008,53(6): 72-73

[3]王坤. 香港公共房屋制度的成功经验及其启示 [J]. 城市发展研究,2006,13(1): 40-45

[4]袁以立. 新加坡、香港、英国、瑞典住房保障制度考察[J]. 科技经济市场,2003,19(2): 23-25

[5]纪尽善. 加快中国住房制度创新步伐[J]. 经济界,2007,12(6): 42-47

[6]刘福平. 关于房屋修缮工作的几点思考[J], 才智,2010(35): 248

[7]张晓路. 浅谈房屋修缮工程和相关工作[J]. 东方企业文化,2011,6(12): 221-222

[8]方宇清. 房屋设备设施维护保养及修缮管理工作的思考[J]. 上海房地, 2014(1): 48-49

[9]刘明波. 房屋修缮专项管理工作方法浅析[J]. 科技视界,2011(5): 163-165

[责任编辑：佟启巾]

Study on Public Rental Housing’s Maintenance in Beijing

Ma Jinghua,Zhou Jingjing, Liu Dongdong

(School of Civil and Traffic Engineering, Beijing University of Civil Engineering and Architecture, Beijing 100044)

Abstract:In order to improve the living conditions of low-income urban residents, the government of China has adopted various policies from the development and construction of “comfortable housing”, “economically affordable housing” and “house of ‘two limits’ (in price and habitable area)” to “low-rent housing” and “public rental housing”. The study makes comprehensive use of literature review method, case analysis method, expert interview method, questionnaire survey method and field investigation method to get some conclusions. The research scope mainly aims at the existing problems in the current public rental housing repair in Beijing. Besides, the lessons are drawn from the advanced experience both at home and abroad and the policy suggestions for the government departments to strengthen the management of public rental housing repair are put forwand in the paper.

Key words:public rental housing; maintenance responsibility; market operation

中图分类号：C939； TU18

文献标志码：A

作者简介：马京华(1991—)，男，硕士研究生，研究方向：防灾减灾.

基金项目：北京市住房保障办公室科研项目(BJ125- CS11)

收稿日期：2015-10-26

文章编号：1004-6011(2016)01-0084-05