农业保险对云南“三农”发展的法制保障

罗玉卿+缪佶汶

摘要：我国农业保险遵循了行政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。此四项原则亦是完善农业保险业务以促进“三农”发展的路径。云南省在此四项原则下，由政府对农业保险予以引导，发放农业保险补贴；对农业保险活动、政府监管实行市场运作；保险机构以及农民农业生产经营组织对农业保险实行自主自愿；财政、林业、农业等部门共同协力，协同推进。

关键词：农业保险；行政府引导；市场运作；自主自愿；协同推进

2012年10月24日国务院第222次常务会议通过， 2013年3月1日起施行的《农业保险条例》（以下简称《条例》），是在总结了我国农业保险实施的宝贵经验的基础之上制定的一部符合我国国情和民情的行政法规。农业保险对于我国生态农业的发展、新农村的建设、农民的增收以及和谐社会的建设起到了举足轻重的作用。我国《农业法》第46条明确规定：“国家建立和完善农业保险制度。”党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》中指出要“完善农业保险制度。”新农村的建设，生态农业的发展，农民的增收创收均离不开农业保险制度带来的巨大推动作用，农业保险制度拓宽了“三农”发展的道路，對于农民致富，粮食保增长，新农村建设具有重要的促进作用。

一、政府引导

我国农业保险中的“政府引导”体现在农业保险中政府给投保农户以投保费用的补贴，以及各级行政机关之间分工合作，各司其职，相互配合，共同促进农业保险制度的发展。政府对农业保险以保费补贴的方式减少农民缴纳保费的数额达到激励农户购买农业保险产品的政策导向。并且对于保险机构经营的农业保险业务实行税收优惠，鼓励有能力的保险机构参与农业保险业务。

二、市场运作

市场机制通过分散决策和价格机制实现资源配置。市场的机制具有唯利性，农业保险的运作离不开市场。

（一）优胜劣汰的农业保险机构进入模式

保险机构经营的农业保险业务，按照市场运作的方式进入农业保险领域，农业保险合同是由农民、农业生产经营组织与保险机构签订的，或由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民与保险机构所签订。保险机构的独立性使其能够根据市场信息的变化自主决策，决定其是否参与农业保险的承保，并根据所签订的保险合同承担约定的赔偿责任。农业保险具有低保额、低收费、低保障与高风险、高成本、高赔付的特点，需要有能力、具规模、资金充足的保险机构参与农业保险业务；而能力弱、规模小、资金缺乏的保险机构不具备承担农业保险合同约定的保险事故发生时的理赔能力而难以进入农业保险领域。在农业保险合同签订之初就由市场做出了农业保险保险机构的选择，这样一方面避免了保险事故发生时农民理赔困难；另一方面不致因保险事故的发生而造成能力弱的保险机构的“死亡”。

（二）有效竞争的农业保险机构参与模式

竞争是市场经济有效性的最根本保证。在农业保险领域亦是如此，对于数个参与农业保险的保险机构，市场运作的竞争特征要求各保险机构在优化服务、积极理赔，改善质量、提高效率上下功夫。农业保险的竞争要求在公平、充分、有序的条件下进行。对符合条件的保险机构主体在参与农业保险上要做到公平对待，消除国有保险机构与民营保险机构、内资保险机构与外资保险机构、本地保险机构与外地保险机构之间的不平等对待。要尽量减少保险机构参与和退出农业保险的各种行政性和经济性障碍，保障农业保险业务竞争的相对充分。农业保险的参与要做到竞争的有序，保险机构要做到诚实有信，遵守农业保险规则，禁止竞争欺诈现象。

（三）民主透明的农业保险政府监管模式

政府在农业保险中通过制定和维护规则以保障市场的有效运作，具体体现在以下方面：

1.农业保险合同签订前的监管

我国的农业保险在保险业务办理前，各行政机关按照《条例》的规定实施其职责。对于市场能够予以调控的，政府则扮演“服务者”的角色以确保农业保险活动的有序；反之，在农业保险业务中市场调控失灵，或者需要及时对市场予以引导，则各级行政机关在法律法规的规定下发挥其作用，达到维护农业保险活动的有序。

2.农业保险合同生效期间的监管

《条例》第1条规定本条例的制定是根据《保险法》、《农业法》等法律而做出的变通规定，属《保险法》的特别法。农业保险一般而言属于政策性保险，保险的标的为生产中的农、林、牧、渔行业，根据法经济学的观点，生产中的农、林、牧、渔行业一般未变为农业产品，且易腐坏变质，相对于保险机构而言价值较低，而对于广大农民而言，则能发挥变废为宝的价值，最大限度的保障“三农”的发展。

3.农业保险合同之外的监管

《条例》第四章第26条至第31条规定了保险机构的法律责任，分别规定了保险机构未经批准经营农业保险业务的法律责任；非法经营农业保险业务的法律责任；保险机构经营农业保险业务，编制或者提供虚假的报告、报表、文件、资料，拒绝或者妨碍依法监督检查，未按照规定使用经批准或者备案的农业保险条款、保险费率的法律责任；保险机构经营农业保险业务，违法《条例》未按照规定将农业保险业务与其他保险业务分开管理，单独核算损益，利用开展农业保险业务为其他机构或者个人牟取不正当利益，未按照规定申请批准农业保险条款、保险费率的法律责任；主管人员和其他直接责任人的法律责任；骗取保险费补贴的法律责任；《条例》未作规定而适用《保险法》的其他责任。

（四）市场运作下的云南模式

云南省在实施农业保险中的依据《农业法》、《保险法》以及《条例》的规定，真正贯彻了《条例》的精神，奉行市场运行的要求。2010年以来，云南省财政厅大胆探索，改变原来农业保险由单一保险机构承办的模式，积极引入竞争机制，通过政府采购，公开招标择优，组成联合共保体，协作推进承保项目的实施。其中，森林火灾保险引入保险中介服务机构，为云南省森林火灾保险项目量身定做保险方案，通过中介采取公开招投标方式选择6家保险公司组成共保联合体，共同承担项目风险。在农业保险中，云南省财政厅、省农业厅作为农业保险采购人，根据省政府相关要求，历时一个半月，积极牵头部署2012-2015年度暨2012年农业（种植业、养殖业）保险的公开招标。以人保财险云南分公司为主承保，确定了以太平洋财险、中国人寿财险、阳光财险、平安财险、大地财险、华泰财险等6家财产险公司云南分公司为成员组成的共保联合体，全面贯彻了农业保险业务中的市场运作的原则。endprint

三、自主自愿

农业保险实行自主自愿的原则，具体而言在农业保险上保险机构是否参与承保实行自主自愿；农民、农业生产经营组织是否投保实行自主自愿。

（一）保险机构自主自愿

农业保险合同的双方当事人为保险机构与农民、农业生产经营组织。在合同的签订中需全面贯彻合同自由原则，合同自由原则是合同法的灵魂，[13]P3离开了合同自由，保险合同也就难以称其为“合同”。农业保险合同属于“私”的范畴，在私人领域应当尊重当事人的意思自治，最为经典的表述是“每个人均是其自己最佳利益的判断者”，奉行自主自愿，对于保险机构而言，能促使保险机构改善服务质量，提高效率，扩大其市场份额与社会知名度，增加公众的信任度，也能让广大投保主体真正享受农业保险带来的实惠。

云南省“2012-2015年度暨2012年农业（种植业、养殖业）保险的公开招标”中全面贯彻了农业保险的自主自愿原则，对于保险机构是否参与竞标不做强迫、限制。

（二）农民、农业生产经营组织自主自愿

《条例》第3条第三款规定：“任何单位和个人不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他方式强迫、限制农民或者农业生产经营组织参加农业保险。”对于广大农民、农业生产经营组织而言其有权决定是否投保，与哪一个保险机构签订保险合同，投保标的的种类，承包期间，约定的承保风险等均自主自愿。《条例》明确规定了农民、农业生产经营组织在农业保险中的自主自愿，足显《条例》的进步性。

四、协同推进

协同推进的农业保险路径，实现了财政、农业、林业等各部门的相互合力，明确分工职责，共同致力于农业保险工作，实现农业保险模式科学化，保险范围扩大化，农民利益受惠实在化。将各个部门凝聚起来，积聚力量，有能力应对农业生产中的各种风险。云南省在农业保险实施中，省财政厅负责保费补贴资金的筹集、拨付、监管，确保补贴资金及时拨付，足额配套资金，保证资金效益的发挥；农业、林业部门负责试点工作的组织实施，牵头制定实施方案，配合宣传工作和发动、引导农户参保，为承办机构提供查勘定损技术帮助；保监部門加强对承保机构开展农业保险业务的监管和指导；保险经纪公司、各承办机构切实提高保险服务水平和服务质量，增强社会责任感。

五、结语

上述分析表明，农业保险对于促进“三农”发展大有可为，我国是发展中国家，农业基础薄弱，农民应对风险能力弱，农民不能“靠天吃饭”，粮食增收不能仅仅是一句口号，而是要踏踏实实的将惠农政策落到实处，需要完坚持并完善农业保险制度。云南模式下的农业保险制度在国家政策引导下，在法律法规的规范下，在政府、农民的配合下，坚持走“政府引导、市场运作、自主自愿、协力推进”的路子，谱写“三农”发展新篇章。

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[5]江平.论新合同法中的合同自由原则与诚实信用原则[J].政法论坛，1999（01）.

作者简介：

罗玉卿（1988-）女，布依族，贵州都匀人，就职于贵阳幼儿师范高等专科学校，研究方向：环境与资源保护法学。

缪佶汶（1985-）男，苗族，贵州都匀人，就职于黔南州公安局。endprint