加拿大油气管道安全监管与完整性管理借鉴

近年来，我国油气管道高速建设，陆上油气管道总里程达12万 km（不含油气田集输管道），覆盖全国31个省（自治区、直辖市），形成了横跨东西、纵贯南北、连通海外的油气管网格局。与此同时，管道生产安全事故时有发生，特别是山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，更是给全国油气管道安全生产敲响了警钟。

为学习借鉴发达国家油气管道安全管理经验和先进技术，提高管道完整性管理水平，国家安全监管总局组成油气管道安全监管与完整性管理培训团，自2015年9月13—26日赴加拿大进行学习和考察。

加拿大油气管道安全监管

加拿大现有管道企业约700家，油气管道总里程约82万5 000 km（包括集输管道、长输管道和城镇燃气管网），其中大口径长输管道约10万5 000 km，干线管道约70条（包括31条油品管道和39条天然气管道），形成了一个贯通加拿大东西、有效连接北美地区的管网系统。其分布情况如图1所示。

机构设置

在加拿大，由联邦政府能源主管部门负责对省际和跨国油气管道的建设和运营进行监管，各省（区）能源主管部门负责对省（区）内油气管道的建设和运营进行监管。

联邦管理机构。国家能源委员会（NEB）是加拿大跨省油气管道行业主管部门。其为加拿大自然资源部下设的独立机构，负责对跨省油气管道的建设和运营进行监管。

加拿大职业安全健康中心（CCOHS）作为非营利性联邦机构，代表政府、企业和劳工三方，致力于解决油气管道建设、运营过程的职业安全健康问题。

加拿大运输安全委员会（TSB）与国家能源委员会合作推进管道运输安全，识别安全缺陷并提出建议。

加拿大交通部（TC）依据《可通航水域保护法》，负责确保可通航水域不被油气管道施工、运营的内河基础设施所阻塞。

加拿大自然资源部（NRC）依据《联邦爆炸物法》，监管施工期间炸药的使用情况。

加拿大环境部（EC）依据《濒危物种法》，禁止油气管道在建设、运营中破坏关键栖息地；依据《候鸟法》，禁止有害物质流向候鸟成群的水域或候鸟经常出没的地区；依据《加拿大环境保护法》，对可能需要进行清淤工作海域的处置工作进行许可。

加拿大渔业和海洋部（FOC）依据《渔业法》，负责栖息地保护和污染防治。

加拿大印第安人和北方事务部（INAC）依据《印第安法》，负责保护原著居民的土地不被油气管道所影响。

加拿大运输安全委员会（TSB）与国家能源委员会（NEB）合作推进管道运输安全，识别安全缺陷并提出建议。

省（区）管理机构。依据加拿大各省（区）立法，各省（区）能源主管部门负责对辖区内油气管道的建设和运营进行监管。

法规体系

联邦制定了一系列法律法规来规范油气管道安全监管，包括法律、法规、规范性文件、指南等多层次，部分法律法规如图2所示。

各省（地区）通过立法，制定辖区内油气管道安全监管的法律法规，以阿尔伯塔省为例，包括法律、法规、指令、指南等多层次，部分法律法规如图3所示。

安全监管主要做法

加拿大将油气管道作为国家的“第五大”交通运输方式，上升到国家经济和能源战略高度进行管理，形成了部门分工明确、权责明晰、政企公众沟通协调的管理体制和机制。

在油气管道的“全生命周期”中，加拿大从油气管道的规划（设计）、公共听证、建设、运行、应急、事故调查、废弃等各方面，均有明确的部门负责，以经过阿尔伯塔省的省级或跨国油气管道为例，安全管理体制如图4所示：

规划（设计）。在管道规划（设计）阶段，国家能源委员会就建设项目遵守CSA Z662《油气管道系统》技术要求的情况进行监管，对建设项目环境影响评估进行审核。

公众听证是油气管道规划阶段一个重要环节。管道建设单位向国家能源委员会提交建设申请后，国家能源委员会负责组织建设单位、管道项目涉及原住民、土地所有者以及其他利益相关方进行公开听证。

听证会后，国家能源委员会会对建设项目出具听证结果，其中部分带有附加条件，只有在附加条件得到满足后才被视为通过听证，建设单位方可开展下一阶段工作。

国家能源委员会设置了听证参与资助基金，对参与听证的人员进行必要的资助，保障所有利益相关方都能参与听证。

建设。在管道建设阶段，国家能源委员会将对项目许可时所列附加条件的落实情况进行核查；加拿大职业安全健康中心以及阿尔伯塔省就业、技能、培训和劳工部，负责对建设期间的职业安全健康事宜进行监督检查。

运行。在管道运行阶段，国家能源委员会和阿尔伯塔省能源监管局将定期进行检查和审计，若在检查和审计中发现重大隐患，有权要求管道公司停止油气输送，直到隐患消除；加拿大职业安全健康中心以及阿尔伯塔省就业、技能、培训和劳工部负责对运行期间的职业安全健康事宜进行监督检查。

应急。国家能源委员会和阿尔伯塔省能源监管局在管道规划设计阶段便介入应急管理，对企业应急预案进行审核。油气管道发生事故后，阿尔伯塔省能源监管局将派出事故现场应急支持团队协助企业开展应急处置。

事故调查。事故调查工作通常由国家能源委员会牵头开展，但在加拿大运输安全委员会介入时，便由后者牵头。加拿大运输安全委员会主要负责调查事故原因、辨识安全缺陷、提出安全对策、发布调查报告；国家能源委员会主要负责调查事故企业是否遵循了监管要求，并评估相关规章是否需要进行修订。

废弃。国家能源委员会负责管道的废弃监管工作，规定管道企业对管道进行废弃处理前须向其提出申请，一般提前一年申请，国家能源委员会将组织公开听证，确保管道的废弃符合安全、环保要求，使各方权益得到保障。

行业协会及其作用

加拿大行业协会通常由专职人员、科研院所和企业专业人员共同组成，均是非政府机构。主要负责组织制（修）定行业标准，为企业从业人员提供教育培训、安全咨询和技术支持。

加拿大主要油气管道行业协会有加拿大能源管道协会、 加拿大标准协会等。其中加拿大标准协会组织制订的CSA Z662《油气管道系统》标准，覆盖了设计、建设、运行、维修、废弃等油气管道全生命周期的各个阶段。该标准每四年修订和发布一次，最新版本为2015年版，管道企业会充分参与标准修订过程。

加拿大管道完整性管理实施情况

从20世纪80年代起，加拿大管道企业着手开展管道完整性和风险分析等方面的研究。通过持续研究和实践，在CSA Z662《油气管道系统》中引入了完整性管理的要求，作为加拿大油气管道企业开展完整性管理工作的依据。

管道完整性管理（PIM）是一个动态循环过程，大体分为四个步骤：制订计划、执行计划、实施总结、监控改进，即遵循PDCA循环，形成较为严密的闭环管理。实现这四个步骤的途径包括制定政策、确定目标、管理支持、明确职责、培训人员、编制技术要求和程序说明书等。

管道完整性管理现状

完整性管理监管部门主要有加拿大运输安全委员会、国家能源委员会以及其他联邦机构和一些省级能源主管部门。

法规要求。联邦政府和省级监管机构都针对管道完整性管理作出了具体规定，并明确要求加拿大境内管道严格执行CSA Z662《油气管道系统》。

CSA Z662《油气管道系统》是加拿大油气管道的核心标准，被誉为“油气管道的圣经”。该版标准包括17章和14个附录，其中附录A安全和损耗管理系统、附录B管道系统风险管理指南、附录E液态烃管道泄漏检测推荐规程、附录N管道系统完整管理程序指南等，对油气管道安全和完整性管理提供了具体要求和实施指南。特别是附录N管道系统完整性管理程序指南，虽为非强制性附录，但在有些省内则要求管道企业强制执行。

标准体系。除执行CSA Z662《油气管道系统》外，加拿大管道一般也参考美国的两部油气管道完整性管理标准，即ASME B31.8S《输气管道完整性管理》和API 1160《危险液体管道系统的完整性管理》，但两处标准要求不一致时，则以CSA Z662《油气管道系统》为准。此外，还有相关配套的标准予以支撑。

技术保障。加拿大已开发了多套成熟的商用风险评价软件，如C-FER公司开发的PIRAMID软件，能够对管道数据进行深度分析并进行定量风险评估。同时，多家技术服务公司在管道检测（包括内检测、阴极保护监测、河流穿越检查、倾斜稳定性评估、缺陷开挖和评估等）、泄漏检测、远程自动控制、飞机巡线等多个领域开展了深入研究，取得了丰富的成果。

企业完整性管理实施情况

安桥公司。在实施过程中，该公司逐步建立了技术体系，主要包括开展完整性管理的条件、完整性管理支持技术、完整性管理实施方式、建立管道专业数据库、配备管理及检测设备、明确管理职责与分工、完善管理体系文件和标准法规等。该公司的管理方案是基于管道全生命周期并在应用风险控制措施的基础上建立起来的，控制措施从一开始就与防控风险结合在一起，通过持续不断的监控和改进，确保管道安全可靠运行。

横加公司。该公司是北美最大的天然气管网公司。该公司每年开展管道内检测和管道试压评价工作，并对已实施内检测的管道在检测周期内进行开挖验证，以确认再次检测周期。公司根据下一年的内检测计划来合理安排数量以满足内检测的需求，使用自己开发的风险评价软件，每年对管道进行一次风险评估。管道完整性管理部门根据风险评估结果更新完整性管理方案，并提出下一年度管道维修计划。

中加油气管道管理对比分析

油气管道安全监管机制对比

加拿大油气管道安全管理工作形成企业负责、政府监管、行业自律、研究机构和技术服务机构提供支撑的工作机制。

我国安全生产工作管理理念与监管机制与加拿大基本一致，努力建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制，但仍存在企业承担主体责任不强、政府监管过多、行业自律薄弱等突出问题。

油气管道安全监管体制对比

加拿大国家能源委员会和省级能源主管部门分别主管跨省油气管道和省内油气管道安全生产工作，两级能源主管机构不存在上下级领导关系，各自拥有独立的管理权，其他有关部门依法履行相应监管职责，实现了管道的全生命周期安全监管体制。

我国油气管道的主管部门是国家能源局，省级能源主管部门和设区的市（县）级人民政府指定的部门主管本行政区域的管道保护工作，业务上存在指导关系，质检、安监等部门分别行使特种设备监管和建设项目“三同时”审查、事故调查职责。目前国内油气管道安全主要注重事前和事后监管，事中监管缺失较为严重。

油气管道安全监管法规对比

加拿大油气管道安全监管在国家和省（地区）两个层面进行立法，适用范围明确，并制定了法规、规范性文件、指南等多个层次的管理规定与之配套，形成了完善的管道安全监管法律法规体系。

《石油天然气管道保护法》是我国油气管道安全监管的“基本法”，但是自2010年发布后，一直没有制定配套的行政法规或部门规章，法中的原则规定因缺乏实施细则难以落实，出现了地方主管部门不明确、职责模糊等问题，给油气管道安全监管带来困难。

油气管道标准规范对比

加拿大油气管道标准由行业协会和专业学会组织制定，是推荐性标准，联邦和各省能源监管机构通过援引标准的形式将其作为监管依据并要求管道企业强制执行。标准的制定过程均由行业协会和专业学会主导，管道企业充分参与其中。

我国油气管道标准规范多由政府部门牵头组织制定，分为强制性和推荐性标准，包括国标（GB）、石油（SY）、安全（AQ）、特设（TSG）等多个门类，不同部门和专业标准化委员会管理上述标准，职责不清、分工不明、各行其是，缺乏统一、有序、有效的协调机制。标准的管理单位、制定单位与实施单位脱节，新老标准往往交叉重复、相互矛盾。

管道完整性管理对比

加拿大目前已形成了完善的管道完整性管理体系。我国管道完整性管理起步较晚，在国家安全监管总局的推动下，GB 32167-2015《油气输送管道完整性管理》于2015年10月发布。

建议

推动企业落实主体责任

强力推动企业落实安全生产主体责任，建立管道企业定期向政府有关部门报告安全运行情况、向社会公布风险状况等相关制度，做到“五落实五到位”（落实“党政同责”要求、落实安全生产“一岗双责”、落实安全生产组织领导机构、落实安全管理力量、落实安全生产报告制度；做到安全责任到位、安全投入到位、安全培训到位、安全管理到位、应急救援到位）。

依法履行政府监管职责

尽快建立完善职责清晰、分工明确、科学有效的油气管道全生命周期安全监管体系。

建立统一管理的标准体系

将分散于有关部门的安全标准实施归口统一管理。尽快研究制定管道废弃处置等方面的标准，建立与国际接轨并且符合我国发展实际的管道安全标准体系。

发挥行业协会及相关机构的作用

发挥行业协会在标准制定、先进技术推广和成熟经验分享等方面的作用，引导建立行业自律机制，督促管道企业自觉加强和改进安全生产工作。鼓励相关机构开展管道安全前沿技术研发，着力解决管道泄漏实时检测、精确定位、管道腐蚀、材料缺陷、内检测与数据分析等方面存在的问题，提高风险防控水平。

推行管道完整性管理

全面推行管道完整性管理，加强管道完整性管理对标、采标和技术交流工作，及时更新相关技术和管理方法。

持续深入开展油气管道安全监管交流培训

继续开展油气管道安全监管业务交流培训，坚持“走出去、请进来”，学习借鉴发达国家的先进理念和有效做法。

山东省青岛市“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故：2013年11月22日10时25分，位于山东省青岛市经济技术开发区的中国石油化工股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道泄漏原油进入市政排水暗渠，在形成密闭空间的暗渠内油气积聚遇火花发生爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7亿5 172万元。

编辑 秦运巧