建设现代职业学校：从管理到治理的嬗变

徐元俊

【关键词】现代化治理；治理制度

【中图分类号】G710 【文献标志码】C 【文章编号】1005-6009（2016）19-0014-03

一、职业学校现代化治理概念及内涵

（一）治理的相关概念

“治理”是20世纪初西方行政管理学治理理论中的核心内容，即政府如何运用行政权力来管理国家和人民。[1]联合国全球治理委员会（CDD）认为“治理”是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或符合其利益的非正式制度安排。[2]

“治理体系”是进行有效治理的，紧密相连、相互协调的一系列制度体系，它涉及各相关领域的体制机制、法律法规。“治理能力”是某组织运用制度或机制管理组织各方面事务的能力，即制度执行力。

治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的治理体系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分发挥治理体系的效能，治理能力提升的关键环节是人的素质，特别是人的思想道德素质和科学文化素质。

（二）职业学校现代化治理的内涵

“治理”由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成，是以规则、合规和问责为核心组成的一整套制度安排。通过规则和制度约束，对利益相关主体之间的关系进行重塑，从而实现决策科学化、民主化的目标。

“治理”的核心是“权力流散”，就是要打破某一个权力主体对权力的垄断，将权力分解给不同的主体，强调权力机构的多元化。从社会学意义上说，治理就是指在权力结构多元化背景下，公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。

衡量治理现代化的标准：公共权力运行的制度化和规范化；民主化；法治化；效率；协调。

就职业学校内部治理来说，是指管理方式、制度和机制等的总称，是通过整合内外部资源使得管理流程走向科学化的过程，同时也是学校治理理念不断延伸、优化的过程。

就职业学校外部治理来说，要挑战“政府是学校管理的唯一合法权威”的观点，转变政府在职业教育发展中的职能和角色，建立一种权力合作协商的关系。结合职业教育的办学规律、特色和未来发展趋势，加快推进科学规范、系统完备、运行有效的职业教育制度体系建设，建立职业教育管理、办学、评价监督相分离的治理结构，实现多元化投入、多元化管理、多元化监督等社会主体广泛参与的共同治理局面，形成政府宏观管理、职业院校自主办学、社会力量广泛参与的治理格局。在共同治理过程中激发学校的活力，促进职业教育的健康、有序、可持续发展，最大限度地发挥职业教育在社会发展中的作用。

二、职业学校治理与管理的主要区别

从“管理”到“治理”体现了国家治国理政理念的重大创新与转变。对职业学校的管理者来说，首先要搞清治理与管理的区别，才能从传统的管理跨入现代治理。这两者主要区别在四个方面：

（一）两者目的不同

管理主要是保证实现既定的管理目标；而治理的目的在于实现多元利益主体之间的利益均衡。

（二）两者职能不同

管理主要关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调；而治理主要注重监督、明确责任体系和决策指导。

（三）实施基础和依据不同

管理主要依靠内部层级关系；而治理主要依靠法律规范。

（四）地位和作用不同

管理侧重于规定具体的发展路径和方法；而治理的作用在于规范权利和责任。

由此可见，现代治理不同于传统管理，更有别于以往的统治和管制，治理活动涉及范围更加宽泛，不仅包含自上而下的统治、管理，而且更强调方方面面的“共治”，各参与主体责任的共担等内容。

从宏观方面来讲，就是要转变政府职能、简政放权、创新方式，避免政府管得过多、过细、过于简单，制约职业学校因地制宜、特色发展。

从微观方面来讲，就是通过制定学校章程，完善内部管理体制与机制，落实校内各权力主体的地位，明确责任，提高制度的执行力，激发师生的创造性，形成自我管理、自我约束、自我发展的新模式。

三、治理现代化所面临的问题与对策

（一）学校外部存在的问题与对策

第一，政府职能尚未转变。职教管理体制依然是“条块结合、管办合一”的行政管理格局，政府越界形成一种“常态”，转变政府职能的理念提了数十年，目前还未真正实现。教育法规定高职院校有自主办学与民主管理权，但在现实中，诸如重要岗位人事任命、招生计划、专业设置等与高职院校自身发展关联密切的事务，仍受到政府不同程度的干预。

应尽快修改完善并颁布新的《职业教育法》，界定好政府、学校和社会的权利与责任，扩大职业院校招生、设置专业的自主权，政府从管理角色向监督与服务角色转变，让职业院校成为依法办学的真正主体。

第二，办学过于依附政府。权力依附——校长由政府部门任命，处于上下级的权力链条上；经济依附——办学资金由政府拨款，要吃“奶”就只能找“娘”；心理依附——在市场化改革后，由于“惯性心理”的影响，学校依然默认政府管控，依然存在从属于政府机构的思维定式和心理倾向。

应加快去“行政化”的步伐，逐步取消职业院校行政级别，推行校长职业化，减少对职业院校领导的委任。政府在免除中职学生学费的基础上，落实高职院校生均拨款标准，并按科研项目的招标评审方式拨款，让高职与本科院校有公平竞争的机会。政府放手让职业院校参与市场竞争，允许采用股份制、混合所有制等形式多元化办学，培养更多适应社会需求的复合型技能人才。

第三，缺少社会参与治理。社会组织是职业学校治理体系中的第三方治理主体，在参与教育公共事务的监督、评估以及援助上最具客观地位，是职教治理体系的重要支柱，是职教治理现代化不可或缺的一环。然而，职教领域内社会组织的主体地位尚未完全确立，校企合作、工学结合难以得到实质性推进。

“治理”是多元利益主体如政府、职业学校及培训机构、企业或行业协会等，围绕共同目标协调互动，探讨建立地方政府、行业和企业、职业学校和社会各方共同参与的制度创新平台。要调动行业和企业支持职业教育的积极性，促进各个层面的产教融合，推进产学研一体化的集团化办学，形成教育与产业共同发展职业教育的组织机制，探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制。

第四，搞好顶层治理设计。《职业教育法》《高等教育法》《教育督导条例》等规定鼓励社会力量办学、教育督导的实施应听取社会其他主体的意见等，但并未明确规定其他教育治理主体的法律地位，政府仍然是教育治理的核心。因而社会力量参与治理难以找到明确的法律根据，法律地位的缺失致使其他教育治理主体形同虚设。

2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》；尔后，教育部和人社部等部委联合编制了《现代职业教育体系建设规划（2014―2020年）》，标志着我国现代职业教育的顶层设计体系基本完成，各省、市地方政府主管部门应加快配套法规建设，将党中央、国务院的精神落到实处。大胆推进管办评分离的改革，让职业院校有更多的自主办学权，才能使职业院校有清晰的定位，办出特色与水平。

（二）学校内部存在的问题与策略

第一，治理制度缺位。职业学校大多缺少硬性规章制度，或有制度而执行不到位，“水流不到头”。隐性规则泛滥，“潜规则”流行，甚至暗箱操作、腐败滋生，导致学校内部管理效率低下、行为失范等不和谐现象出现。

应建章立制（制定学校章程），为教职员工提供科学化行为导向，重点强化内部监督制度。南京商校制定了系部工作职责和系主任岗位职责等多项新制度，构建了“三责并立、三位一体”管理模式，很好地实现了管理重心的下移，把系部建设成为凝聚力强、执行力强、绩效一流的指挥所。

第二，权力行使失范。学术权力和行政权力关系失范，导致内部主体关系失调。内部科层制管理官僚化、行政化倾向不断增强。

行政权力和学术权力互相协调、补充和制衡，才能形成自我发展、自我约束机制。南京商校在内部治理中发挥“智库”作用，成立由专家参与的“教学诊断与评估中心”，独立行使“诊断与评估权”，成为学校参政议政的智囊团。系部行使“承办权”，管理处室行使“考核权”，从而构成决策、执行与反馈的闭环治理回路。

第三，利益分配不均。党委、行政、教师三者利益关系，教师与学生、学生与管理部门、学生与社团利益关系，以及校董事会等利益关系整合不畅。

应建立合理利益分配机制，在收入分配和资源占有上真正向教学一线倾斜；建立内部利益冲突约束、调解和救济机制，让基层教师有反映的权利与申诉的机会。南京商校通过内部各利益相关者之间的合理分配与制度优化设计，不断实现各利益主体诉求的“最大公约数”，以达到学校内部治理公正与效率契合的理想状态。

第四，公平信任危机。在传统管理中存在诸多不公平的现象，广大教职工对党委、行政班子成员的信任度不够，致使学校内部凝聚力下降。

应公布校领导收入与公务开支清单，主动接受全校师生的监督；领导们深入教学一线，搭建与师生交流和合作的情感平台；营造校内机关处室与系部间相互尊重、平等互爱、融洽祥和的良好氛围；建立畅通沟通交流机制和矛盾调解消化机制。南京商校领导班子严格执行“八项规定”，践行“三严三实”，在建设现代学校制度的过程中，首先体现法治精神，其次体现民主意识，充分发挥教职工代表大会、学生自治团体的作用，让教师、学生和家长参与到学校决策过程中。

【参考文献】

[1]徐桂庭，关于现代职业学校制度建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（30）：53.

[2]徐桂庭，关于职业学校治理体系与治理能力建设的若干思考[J].中国职业技术教育，2014（21）：166.

（作者单位：湖南娄底职业技术学院）