新加坡社会基层组织发展经验及启示

庞　鹏（中共重庆市委党校，重庆400041）



新加坡社会基层组织发展经验及启示

庞鹏
（中共重庆市委党校，重庆400041）

摘要：新加坡人民协会的下属机构的三个基层社会组织民众联络所管理委员会、公民咨询委员会、居民委员会三者密切分工、相互合作。新加坡社会基层组织建设具有理念开放、政府主导、党员参与、依法管理等经验。其对我国的启示为：树立包容多元的理念、加大财政的扶持力度、落实社会组织中的党建工作、完善相关立法制度等。

关键词：新加坡；社会基层组织；经验；启示

作为联系政府与公民的桥梁和纽带，社会基层组织在提供公共服务、培育社会力量、促进利益表达等方面都发挥着重要作用。为此，民政部积极推进以“三社联动”为主题社区治理创新和社会体制改革。重庆市江北区推行政府购买社会公共服务、社工组织孵化基地等社区治理创新手段，但是也遇到了相关的难题。作为国际公认的治理典范，新加坡在经济增长和社会治理方面取得的成就，离不开其对社会基层组织的培育与建设。随着“中新（重庆）战略性互联互通示范项目”的落地，重庆与新加坡未来的交流、互通，将不仅仅局限于物资、金融等经济层面，还会上升到文化传媒、社会治理的高度。因此，分析新加坡社会基层组织建设的实践经验，为我们的社会建设提供借鉴具有重要的意义。

一、新加坡的社会基层组织概况

社会基层组织是受行政机关委托、或依照国家法律法规成立的，以服务基层群众、管理基层社会为目标的民间团体和组织。二十世纪五十年代的新加坡，不仅身处反殖民主义斗争的洪流，而且国内种族主义情绪高涨，通过大选执政的李光耀以及人民行动党，深知普通民众的支持对自身发展的重要性，便组建了人民协会。人民协会设立的初衷是为了通过社会基层组织的发展来加强人民行动党在民众之中的影响力，以保持与民众的联系、巩固自身执政地位。人民协会隶属于社会发展、青年及体育部，其刚开始只负责管理民众联络所及其管委会，后来成为了所有的社会基层组织的枢纽组织和总管机构（如图一）。

图1

在人民协会下属的基层组织网络中，注册的社会组织大约有1800多个，其中最重要的是三个基层社会组织：其一、民众联络所管理委员会。该组织覆盖全国八十四个选区、一百九十个民众联络所，影响范围广，下设妇女执行委员会、马来活动执行委员会、青年执行委员会主要职责为促进社区民众的体育、文化、娱乐活动开展，在政府与民众之间进行“上传下达”。其二、公民咨询委员会。该组织也是以选区为单位设立的，以民众联络所为活动基地，它主要职责主要是为选举服务的，一方面将人民行动党及国家的政策向民众进行宣传和解释，例如其响应政府开展的一系列运动，如绿化运动、讲礼貌运动、制止种族间冲突等；另一方面将民众的需要和问题反映给政府，并在二者之间进行协调和沟通。此外，它还进行参与部分社会管理，积极进行社区基金募集等。其三、居民委员会。它的主要职能为组织民众开展社区活动、提高社区凝聚力、政府信息宣传和维护社区治安、卫生等工作，同时为咨询委员会、民众联络所提供人力帮助和信息反馈等。这三大机构的职责和角色扮演既有重合，也有侧重，三者密切分工、相互合作。在此影响下，新加坡非官方民间社会组织蓬勃发展，到目前为止，注册的社会组织已经达到六千多个，涉及体育、文化、社交、宗教、经济贸易等各个方面。它们与三大机构共同推动新加坡社会治理的发展和完善。

二、新加坡社会基层组织建设的经验

出于历史渊源、政治斗争和社会治理的需要，人民行动党通过人、财、物管理等方式，始终主导着社会基层组织的设立与发展，使其具有了“准政治机构”的性质。但是，这并不能否认社会基层组织在多民族融合、党内人才培养、民意吸收和政策落实宣传方面发挥的重大作用，而正是这些功能的发挥促进了新加坡基层社会治理的良性运行，其中所体现出的许多经验值得我们借鉴。

（一）理念开放，反应民众需求

理念，是建立在制度之上的宏观的规划原则与思路。针对社会结构的多样化和利益主体的多元化，人民行动党也将治理理念由注重自上而下的政府控制的“国家合作主义”转变为强调自下而上的社会参与的“社会合作主义”。从战火纷飞、政局动荡的二十世纪中叶，到民主化潮流发展、社会需求多元的九十年代，李光耀及人民行动党不断调整对于社会基层组织的政策，从“中立组织”到“政治化”再到后来明确的“非政府”性质，不仅证明了人民行动党务实的工作精神，更加体现了其开放的治理理念。例如，新加坡总理李显龙曾指出“政府在过去20多年来所建立的协商及沟通文化，今后还会大幅度推进，更多限制也会随着社会的成熟而逐渐放宽”。而社会基层组织在实践中，除了将国家政策转变为组织政策外，更多地契合了民众需求。

（二）政府主导，多层次保障

新加坡的社会基层组织从筹办、成立到实际运行都受到了人民行动党和政府的保障与支持。政府的主导又分为两个方面：在资金方面，社会基层组织的活动经费百分之九十来源于政府的财政拨款，少部分自行筹集，这就为其组织民众和开展活动提供了强大的物质保障。在人才方面，早期的基层社会组织由于人才缺乏，多向政府“借调”，随着各类社会基层组织的迅速发展，人民行动党将涌现出的基层领袖吸纳到民众联络所管理委员会和公民咨询委员会之中，而人民协会每年都会为这些基层领袖提供系统的培训服务，表现好的还会被吸纳到人民行动党和人民协会之中。这样，社会基层组织实际上就为人民行动党和政府源源不断地输送理论与实践兼备的人才。但是，“主导”并不意味着“控制”，大多数社会基层组织仍然是自主的开展活动。

（三）党员参与，扩大党的影响

随着市场经济的发展，民众更加关心自身日常的生活，对于政治、政党的关注也会侧重于与其密切相关的事务。这也意味着政党要扩大自身的影响，需要由社会组织通过群众性、社会性手段“委婉”的进行表达。新加坡人民行动党在各个社会组织之中设立支部，将自身的主张通过民众联络所等社会基层组织进行宣传。在此过程中，党员干部和党员志愿者也参与到社会基层组织的活动中去，他们通过无私奉献、高度投入，无形之中树立了人民行动党的光辉形象。此外，社会基层组织作为基层党组织活动的基本平台，社会服务活动也就是基层党组织的重要工作内容，人民行动党干部党员的选拔需要得到社会民众的认可，而社会基层组织也就成为了人民行动党人才培养的重要方式。

（四）依法管理，降低准入门槛

新加坡是一个注重法制建设的社会，其1967年颁布的《社团法》规定，“所有的社会组织都应该经过注册登记”，而注册登记坚持的理念则是“在稳定、安全和公众期待三者之间维持一个平衡点”，这就说明，虽然新加坡政府鼓励社会组织的发展，但并非完全放任，政府非常注重依法管理、规范运行。法律规定，社会组织只能依法在其章程范围内活动，如果超越该范围就要受到拘禁或者罚款的处罚。而对于非法组织或从事非法活动，政府更是严惩不贷。例如，在《社团法令与条令》中，对社会组织的成立、变更、财政资金管理、违法处罚等作了详细规定。在监管方式上，政府更加注重事后监管，降低基层社会组织设立的准入门槛，即一般的新设社会组织，可以依据《公司法》、《慈善法》、《合作社法》等相关法律规定，通过网上电子系统自动注册，提交相关材料即可宣告成立，程序简单且方便。

三、新加坡社会基层组织建设对我国的启示

随着世界信息化、民主化进程的加快，新加坡的社会基层组织发展也面临着“新一代政治冷漠”“组织政治化倾向严重”等问题，但是新加坡及其人民行动党在舆情收集与反映、社区活动开展、社会基层组织建设等方面的经验对我国仍然具有很大的借鉴意义。

（一）树立包容多元的理念，正视社会基层组织在社会治理中的作用

根据美国政治学家塞缪尔亨廷顿的观点，二十世纪七十年代之后，世界就进入了第三波民主化潮流。而所谓的民主化就是要反映“多数人的意志”，在社会治理中首先体现为权力主体的多元化。基于结构复合、利益交织的现代社会网络，社会基层组织作为治理主体，可以有效弥补市场失灵和政府缺位的不足，实现政府与社会共治的治理格局。当前，我们不仅要在宏观上适应世界民主化的发展潮流，摒弃“一元论”主体的思想；而且需要将包容多元理念融入到制度的设计中去，保障相关人异议、申诉权，注重民众参与环节的设置，植入专家意见机制等。在基层社会治理中，我们要正视和承认社会基层组织的作用，培养和孵化更多的社会基层组织，承接政府简政放权中“空余”出来的权力，赋予其更多的自主权力和发展空间，为其发展创造良好的社会氛围和思想基础。

（二）加大财政的扶持力度，注重社会组织领袖和人才的培养

加大财政的扶持力度，可以为社会基层组织的舆论宣传、社区活动、公益服务等功能发挥，提供有力的物质支持。扶持的方式除了单纯的财政资金支持外，还可以采取政府购买社会公共服务、公私混合所有制等多种形式。根据新加坡的经验，人才的培养与应用对基层社会治理至关重要。实践中，我们可以针对表现突出的社会基层组织领袖进行理论培养、舆论表彰和政策倾斜，增加民众的参与积极性；也可以选派党员干部到社会基层组织中进行锻炼，以增加其理论与实践经验，从而实现人才的“双向流动”。

（三）落实社会组织中的党建工作，发挥党员的先锋模范作用

从执政党所面临的情形来看，我国与新加坡颇有类似之处。人民行动党与中国共产党，同为执政党，都面临着如何加强与群众联系、如何发挥社会基层组织在治理中的作用、如何有效化解社会矛盾和及时了解群众需求等问题。要解决这些问题，我们必须充分落实社会基层组织中的党建工作，借鉴新加坡人民行动党的工作方式，利用社会基层组织中的党小组进行政策宣传、理念引导和舆情反映。

（四）完善相关立法制度，发挥法律的指引和规范作用

立法是制度完善的基础和框架。根据党的十八届四中全会的决定，重大改革要于法有据，立法现行。特别是在我国社会基层组织初建阶段，建立规范的运行机制，有利于实现社会基层治理的可预测性和可操作性。实践中，社会基层组织的设立、变更、终止和处罚都需要法律作出明确的规定。

我们需要发挥立法的指引作用，积极完善相关法律制度，建立对社会基层组织的事前、事中和事后监管机制。在事前，逐步降低社会基层组织的准入门槛，变批准审核未登记备案制；在事中，要完善社会基层组织的财政、人员、活动管理的程序机制，树立程序意识、法治思维；在事后，要严厉打击各种利用社会基层组织进行违法犯罪的行为。

参考文献：

［1］丁传宗.政府主导下的新加坡社区建设：经验与借鉴［J］.中共福建省委党校学报，2008（9）：22－28.

［2］［新加坡］吴俊刚,李小林.李光耀与基层组织［M］.新加坡：胜利出版公司,2000：72.

［3］塞缪尔·P亨廷顿.第三波——20世纪后期的民主化潮流［M］.欧阳景根,译.北京：中国人民出版社，2013：13.

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000：326.

（责编：许淑贤）

〔作者简介〕庞鹏（1990-），男，中共重庆市委党校2014级硕士研究生。

〔收稿日期〕2015-10-20

中图分类号：D7339

文献标识码：A

文章编号：1008 - 8431（2016）02 - 0078 - 03