“管办分离”下公益性事业单位政府的监管路径

李力

【摘 要】 文章探讨改革后的公益性事业单位的监管。阐述了 “管办分离”下的事业单位政府监管的目标：提高公共服务和物品供给的质量及效率，改革传统事业单位发展的弊端，促进政府职能转变和事业单位机构改革的深化，培育成熟的社会组织管理体制。探索“管办分离”下公益性事业单位政府监管的路径：政府监管的法治化；政府参与式治理；推动和完善公益性事业单位法人治理结构建设；拓宽政府外部监管渠道。

【关键词】 “管办分离”；公益性事业单位；政府监管；路径

一、“管办分离”下公益性事业单位政府监管的目标

从国家与社会的关系角度出发，政府监管是公权力执行主体的义务和权力，同时也是促进政府监管能力提高、事业单位改革深入及规范“管办分离”后公益性事业单位运行的必要条件，政府监管的目标更具宏观性和系统性。

1、提高公共服务和物品供给的质量及效率

事业单位改革本身就是为了更好的提供给社会所需的公共物品及服务，而改革后的公益性事业单位政府监管，一方面从政府监管的角度出发，旨在规范公共服务市场的秩序，为公益性事业单位的运行营造良好的政策环境、法律环境等，同时保证公益性事业单位运行所需，以此来提高公共服务及物品供给的质量和效率。另一方面，政府是公权力执行的主体，提供公共服务和物品是政府最主要的职能之一，由于长期的政府缺位和失位使得公共供给出现极大的困难，人民生活所需的公共服务难以满足，导致了经济发展过程中诸多社会问题的产生、矛盾的激化。事业单位改革后，政府公共服务职能的外分，使得公共供给的质量和效率大增，达到提高公共服务质量和水平的目的。此外，政府监管也是政府执行社会管理权力的主要形式，是政府自身职能之一，通过政府监管职能的履行，体现公权力的有效性，保证公众意愿的实现，推动公益性需求的满足。

2、改革传统事业单位发展的弊端

传统事业单位的弊端不胜枚举：官僚化、行政化、人员编制铁饭碗、机构设置臃肿、资源消耗极大而产出极低等等。“管办分离”是传统事业单位改革的有效途径，为事业单位改革提供了可选择的路径。公益性事业单位是在革除传统事业单位弊端基础上产生的，致力于公共服务及物品供给的纯公共组织，内部机构的设置不涉及行政职能和级别，采取人员岗位聘任制，实现组织内部的法人治理，专注从事公益性服务，保证了公益性事业单位与传统事业单位泾渭分明。公益性事业单位的政府监管，可以保证在政府权力下放后公益性事业单位运行的自主性和公开性，确保公益性事业单位的社会主义发展方向。在政府职能履行、权力下放及治理模式转变的前提下，政府对公益性事业单位的监管更具有合理性、科学性，摒弃传统政府干预事业单位运行的弊端，从权力根源上解除政府与公益性事业单位的依附关系，真正提高公共服务供给的质量和水平。因此，政府监管公益性事业单位的运行也是对传统事业单位弊端的根治和对新形势下公益性事业单位运行结果的巩固。

3、促进政府职能转变和事业单位机构改革的深化

公益性事业单位的政府监管，从政府自身受益的角度出发，一方面政府监管可以弥补和补位政府在传统事业单位供给时期的市场空白或缺位。而更重要的是：事业单位的“管办分离”改革正是对传统政府职能转变的极大促进，政府监管是在管理型政府向治理型政府转变的重要体现。治理型政府通过权力下放，给予市场发展的自主权，追求公共服务供给的市场化，极大地避免了公共过剩造成的资源浪费，也保证了合理公需的极大满足。治理型政府对政府职能履行的方式提出了要求，政府不再是直接参与市场行为，而是通过政府监督管理，来营造良好的公共服务市场发展环境，维护公共服务市场的秩序，保证公共服务供给的效率和质量。对新型公益性事业单位的监管迫切要求政府职能转变，同时也可以以此来提高政府监管的水平，巩固政府职能转变的成果。

公益性事业单位是传统事业单位“管办分离”改革的产物，政府监管带给其发展以有利机遇，其巩固发展并壮大正是我国事业单位改革所期许达到的目标，为不同行业不同公共服务供给内容的事业单位改革提供参照和借鉴，推动事业单位改革向纵深发展。

4、培育成熟的社会组织管理体制

我国社会组织建设的水平不足，社会组织发展的速度较慢，社会组织设立、发展及生存的体制机制不健全。尤其是我国非营利组织的自我发展能力低下，社会认同度不高，长期以来的信息不透明都使得非营利组织的发展受到极大的限制，非营利组织的功能及作用的发挥饱受质疑。政府在培育社会组织方面的职责缺位，造成了社会组织发展的混乱，财物使用不合理，社会公信力不足，更是极大的减弱了社会组织自我发展的能力，失去了自我发展的环境。

公益性事业单位在性质、形式、供给内容、受益主体等方面类似于社会组织，政府监管保证公益性事业单位健康发展的同时，也逐步构建起政府监管社会组织运作体系，为我国成熟的社会组织体制建设提供经验借鉴。同时，政府监管下公益性事业单位的良好运行，是政府监管能力的提升，是政府在促进公共服务市场秩序中地位和作用的凸显。这为社会组织的发展和政府监管奠定了基础，高能力的政府监管可以营造良好的社会组织发展环境，促进社会组织管理体系的确立。

二、“管办分离”下公益性事业单位政府监管的路径选择

“管办分离”下公益性事业单位的政府监管摒弃传统监管的方式方法，根据公益性事业单位发展的需要，结合我国当前事业单位改革和政府职能转变的要求，从内外两个层面进行监管，做到内外共治和标本兼治，促进公益性事业单位的良好运行，满足日益增长的公共需求，进而维护社会秩序，促进社会发展。新形势下，政府监管不再是过去干预式的管制与管理，而是适应社会发展需要的参与式协同治理。公益性事业单位的政府监管更是在路径的选择上摒弃传统事业单位的挂靠式管理方式，创新政府监管的手段，拓宽政府监管的路径。

1、政府监管的法治化

“管办分离”下的公益性事业单位与政府不再是传统的依附关系，公益性事业单位作为独立发展的社会个体，承担着公共物品及服务供给的职责。政府不再是干预事业单位运作的权力主导者，更多的承担把控公益性事业单位发展方向、营造其发展的公共市场环境的职能。新型政府与公益性事业单位关系的确立是政府监管路径选择的前提，更是政府监管法治化的基本依据。

政府监管依赖于完善的法律制度，正是传统事业单位政府管理的随意性才导致了事业单位发展长期受制于政府，缺少独立自主权。完善的法律制度可以在政府放权后给予政府有效约束，保证政府监管权力的科学合理履行。政府与公益性事业单位的关系确立也是有赖于完善的法律制度，在专门的法律基础上建立起政府与公益性事业单位的对等的监管与被监管关系，同时建立起政府与公益性事业单位平等的社会主体关系。以此作为政府监管的基础，规范主体双方的行为，保证公益性事业单位的畅通运行，促进政府监管能力提高，带动政府职能转变的深化。

2、政府参与式治理

新型公益性事业单位要在借鉴非营利组织及非营利组织法人管理体制的基础上，建立起政府与公益性事业单位监管、被监管的关系。在公益性事业单位成立的章程制定及法律要求中，要明确政府的监管职能和地位，同时明确政府参与公益性事业单位内部治理的方式、途径及要求。通过政府形成组织及政府员工参与公益性事业单位的构成，作为其内部治理结构的一员参与、推动内部治理，保证公益性事业单位发展的方向，确保其运作的效率，提升公共供给的质量和效率。以此提高其自身运作的能力，平稳实现传统事业单位与新型公益性事业单位的过度，建立起公益性事业单位发展的机制，带动政府监管能力的提升。通过政府参与监管客体的内部运作，参与公益性事业单位决策制定，参与其章程制度的修订，参与其外部合作伙伴的选择及内部机制的确立，参与公益性事业单位的日常管理等，形成公益性事业单位的内生发展潜力，带动政府监管的全局效能的提升。

3、推动和完善公益性事业单位法人治理结构建设

法人治理结构是保证社会组织可持续发展的内部动力机制，国外非企业法人的良好发展及其建立起成熟的社会组织发展体系，正是得益于其组织内部法人治理结构的推动。“管办分离”下公益性事业单位不再依附于政府，独立发展的社会主体地位可以保证公益性事业单位的公共性和公平性，其职能就是“办”事业，而政府则是“管”事业。职责权限的清晰定位是公益性事业单位建立自身法人治理结构的前提。政府监管应该着力推动公益性事业单位法人治理结构的建设和完善，在政策制定中要有公益性事业单位法人治理结构建设的要求，通过制度形式确定新型事业单位的内部治理结构。建立起内部的决策机构、执行组织和审计监察机构，行使组织发展决定权、常务管理权及监察的权力，保证公益性事业单位内部运作的机制动力。革新传统事业单位的弊端，从政府监管的角度出发，促进公益性事业单位法人治理结构的确立与完善，可以提高监管客体自身管理的效率和能力，保证社会独立主体运行有据可依，带动社会自治，提高政府治理的效率，进而提高政府对公益性事业单位监管的水平。

4、拓宽政府外部监管渠道

长期以来，政府监管主要是依靠外部监管，依赖政府政策、制度及法律，通过行政命令、行政干预等手段进行监督管理。这种政府监管治标不治本，政府监管缺少弹性，未能实现有效监管，反而使得事业单位的运作难以满足社会需要。外部监管是政府监管的主要途径和手段，不同的社会主体所涉及的领域不同，政府监管不能穷极社会发展的全部领域，更不能完全达到政府参与式治理的目标，只有借助政府的外部监管才能为监管客体的发展营造良好的制度、政策及社会环境。因此，加强政府对公益性事业单位监管的外部途径构建，也是“管办分离”下公益性事业单位政府监管的有效途径。首先，加强政府的外部监管，就是要政府拓宽外部监管的途径，提供社会公众即公共服务受益主体参与公益性事业单位的监管，提供公众检举监督的途径，降低监督检举的成本，简化公众监管的程序，建立起完善的监督处理反馈机制，保证公众参与公益性事业单位监管的热情。其次，政府应创新自身监管手段，采用高新技术，建立数据库和大数据平台，组建有业务关联性、有专业知识背景、没有利益关系和利益冲突的专业机构，进行公开公正的监督管理。最后，建立起政府内部参与式监管与外部监管之间切换使用的机制，保证两种监管途径的合理运用。同时，建立起社会公众监管与政府专业机构监管的协调机制，保证公众监管意愿得以专业的反馈和处理。

事业单位的“管办分离”改革势在必行，公益性事业单位的良好运行、公共供给的高效性保障是政府监管追求的目标。新型公益性事业单位与政府关系治理的法治化、政府参与式治理、法人治理结构的推动与完善、政府外部监管能力的提升和机制的确立都是政府履行监管职能的有效路径。只有在明确现行公益性事业单位与政府的关系前提下，合理选择运用政府监管的路径，才能实现公益性事业单位政府监管的最终目标。

【参考文献】

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