再论政府与市场关系：从市场失灵到公共风险

付阳



再论政府与市场关系：从市场失灵到公共风险

付阳

内容提要：改革开放以来，关于政府和市场关系的讨论始终贯穿于经济体制改革之中。十八届三中全会关于全面深化改革的部署再次重启政府和市场关系改革，并将改革从经济层面扩展到社会、政治、文化、生态等多个领域，这就需要在研究中以一种超越经济理论的新视角来看待两者关系。以往研究政府和市场关系时，往往以市场失灵作为切入点，忽略了市场失灵理论所代表的“政府如何进入市场”的逻辑，这与我国社会主义市场经济体制建设中“政府如何退出市场”的逻辑不符。由刘尚希教授提出的“公共风险理论”为我们提供了一种新的视角，即通过公共风险确定政府职责，并沿着逆向分析逻辑方法来划分政府与市场界限，进而解决政府“越位”问题，这不仅与我国改革推进路径契合，并且公共风险理论所蕴含的超越经济领域的全局观、强调未雨绸缪的预防观和治理的底线思维对当前的改革及转变政府职能皆有指导意义，值得深入研究。

关键词：政府市场市场失灵公共风险理论最后承担者

一、引言

如何处理政府和市场的关系，一直以来是理论界关注的重点，也是我国市场化改革的核心问题。十八届三中全会关于全面深化改革的战略部署再次将处理好政府和市场关系作为改革的核心问题，提出要使市场在资源配置中起决定性作用，更加尊重市场规律，更好地发挥政府的作用。需要注意的是，不同于以往改革，全面深化改革既是贯穿经济、政治、文化、社会和生态等多领域的“全改”，也是超越以往任何一次改革力度的、进入深水区的“深改”，因此开启本轮对政府和市场关系的讨论，不能仅停留在经济领域，也不能停留在就市场论市场、就政府论政府的静态层面，因为“政府和市场的关系并不是僵化的、一成不变的，不仅取决于政府职能和市场本身的定位，还取决于国家发展的阶段性和历史性”（胡鞍钢，2014），要把政府和市场关系的改革贯穿于“五位一体”的战略布局中，使市场不仅在经济资源，更要在社会资源、生态资源的配置中发挥决定性作用，要把对政府和市场关系的改革与当前纷繁复杂的经济形势、日益突出的生态环境问题等发展阶段矛盾相结合，形成统筹的、全局的改革态势。面对新阶段的新问题，在研究中需要我们超越市场失灵、凯恩斯干预等经济学理论，以一种新的理论视角来研究政府和市场关系。

二、以往政府和市场关系研究的切入点及存在的问题

在西方理论和实践发展中，政府和市场的关系向来是讨论的重点，由此形成了拥有不同主张的研究学派。二战以来的发展实践证实，高度强调政府在资源动员和配置中的作用而忽略市场的做法，以及主张休克疗法，推行自由化市场而忽略政府作用的实践均以失败告终，发展停滞不前，危机不断（林毅夫，2014）。正如美国经济学家保罗·萨缪尔森所指出的“所有的社会都是既带有市场经济的成分也带有指令经济的成分的混合经济。从来没有一个百分之百的纯粹的市场经济”。因此，在认可政府干预市场的前提下研究的重点成为政府如何干预市场，凯恩斯学派认为政府应通过逆周期调整来干预经济，经济自由主义和新自由主义学派则主张政府应当退出经济领域，职能限定在公共领域。无论主张有何不同，市场失灵往往成为所有研究的切入点，可以说市场失灵是政府干预的合理性基础，也是区分政府和市场的边界，并由此形成了研究政府和市场关系的逻辑：“凡是市场能做的应交给市场，政府的作用是‘拾遗补缺’，弥补市场的缺陷和不足”（雷美霞，2015），而“政府干预的范围、方式、力度应随着经济形势的变化而变化，当市场机制功能具备或恢复时，政府之手要坚决退出”（薛菁，2013）。

由于不同的国情和发展轨迹，西方经济学界以市场失灵为切入点研究政府和市场关系放在我国的现实环境中就出现了以下问题，也正是基于这些问题迫使我们寻找一个新的切入点，对政府和市场关系进行新的研究与梳理。

一是在西方市场经济发展中，政府对市场的干预是沿着市场失灵的路径形成了一个从无到有的过程，因此在处理政府和市场关系时面临的是“政府如何走进市场”的问题。而我国的实际则是在政府的指导下形成的一个市场经济从无到有的过程，改革和发展中面临的是“政府如何退出市场”的问题，实际上在背后引导两者关系变化的推力是政府的“越位”，因此以市场失灵作为切入点来研究当下的政府和市场改革问题，不能准确地反映我国的现实和改革的逻辑。

二是西方经济学研究中以市场失灵为划分边界，实际上隐含着市场是发育比较成熟的前提假设，政府处在一个被动调整的位置，形成了一种类似于“小政府，大市场”的发展理念。而我国由于市场经济发展基础不够完善，很多市场发挥作用所需的前提条件，如产权划分等不够完善，政府还需要承担大量的完善市场机制建设的工作，因此以市场失灵为切入点来划分政府的边界，不能有效地体现政府在协调两者关系中的主动性，也不能准确地反映政府的职能范围。

三是由市场失灵衍生出的政府职能论是“政府一般”的职能，是任何发展市场经济的政府都会做的事情，而关于“政府特殊”的职能必须放到具体的生产关系中研究。作为“政府特殊”的社会主义政府，理应做些具有中国特色社会主义的，同时也是我国经济发展需要的事情（高岭，2015），比如说缩小贫富差距，促进地区均衡发展，推动公共服务均等化等，这些都是市场失灵不能反映的。

四是以市场失灵为切入点研究政府和市场的关系隐含了就经济领域谈政府和市场关系的局限，可以说始终没有走出经济的范畴，而实际上对政府和市场的探讨不仅存在于经济领域，还要贯穿于社会、文化和生态等诸多领域，因此不能成为综合背景下政府和市场关系的研究起点。

三、从公共风险看政府和市场关系的本质

（一）公共风险理论的简要阐述

本文以公共风险来研究政府和市场的关系，借鉴了刘尚希研究员①作为改革开放以来培养出来的新一代博士，刘尚希研究员注重经济学研究的实践性和本土性，从我国改革与发展的实践出发，撰写了一系列论著、论文、调研报告和政策建议，其内容涉及宏观经济、收入分配、公共风险、财政风险、公共财政、公共政策等方面。提出的“公共风险理论”。自上世纪90年代以来，在“如果政府不做会发生什么”的反向推理方法下，刘尚希研究员提出并逐步完善了公共风险理论，指出“政府职能及其变化决定于公共风险，而与虚拟性的所谓‘市场缺陷’②刘尚希教授在《公共支出范围：分析与界定》一文中指出：所谓市场缺陷或市场失灵，实际上是一个虚拟的问题，这就像把火车因为不能在公路上运行，而判定火车具有缺陷一样。市场机制的作用本来就是有限的，把它作用范围以外无法解决的问题视为其“缺陷”，有点强加的味道，在实证逻辑上难以成立。这是“泛市场主义”或者说“市场扩大化”导致的结果。无直接关联”（刘尚希，2002），市场失灵不是公共支出的起点，而是“公共风险使公共支出才有了终极存在的合理性和必要性”（刘尚希，2002），并在此基础上对政府所必须产生的公共支出展开研究，形成了研究财政问题的新视角。尽管公共风险理论着眼于研究财政问题，但本质来看研究财政问题的前提也在于如何处理好政府和市场的关系，某种意义上说政府对市场的干预程度甚至决定了财政的研究方向。

图1　基于市场失灵理论的公共支出与基于公共风险的公共支出的分析逻辑比较

（二）公共风险理论对分析政府与市场关系的启示

用公共风险理论来研究政府和市场关系有两点重要启示：一是政府的职能是由风险来确定的，换言之是风险决定了政府的职能而并非市场失灵，因此政府在处理与市场关系时占据主动地位，不再是被动的调整，形成了一个站在政府视角下看待政府和市场关系的新视角，这与全面深化改革强调转变政府职能，在政府的主导下完善社会主义市场经济体制的改革逻辑相吻合；二是沿着风险归宿分析逻辑，即政府是否成为最后风险的承担主体来解决政府“缺位”问题，而沿着逆逻辑分析即如果政府不承担的话风险是否还存在，即是否可以由其他主体来承担化解风险的任务，来解决政府“越位”问题。

此外，公共风险理论分析政府职能还隐含了以下观念，这是原有理论所不具备的：一是强调了全局观。公共风险并不局限于经济领域，而是贯穿于经济、社会、政治、文化、生态等多个领域，这就要求政府职能具有全局观，不能顾此失彼；二是强调了未雨绸缪的预防观。风险来源于不确定性，具有潜伏性，这就要求政府对风险的防范是超前的，并且是常态的，而不是疲于应对各类已经暴露的风险危机。三是强调了政府治理的底线思维观。有些风险所引发的问题常常会危及到每个人、每个国家，甚至于整个人类社会，在有限的能力和资源下就要求政府至少要保证这些风险领域不出问题，实际上蕴含了政府治理的底线思维。

（三）以公共风险为切入点的政府与市场关系再剖析

在公共风险的视角下，对政府和市场关系的理解可以从以下层面来看。

1.政府是风险的最后归宿，其职能由风险来确定。从风险的归宿即由谁来承担风险来看，与政府并行存在的是个人、企业、社会组织等非政府机构，区别在于后者承担的是个体性、局部性风险，不同的风险间是孤立的，风险引发的问题是局部的，是私人可以承受的或者是可以在个人和企业的范围内进行化解的风险，因此称之为私人风险。在风险中扣除私人风险的部分则是政府承担的风险，定义为“公共风险”，而公共风险并非凭空产生的，是由私人风险转化而来，或者说是私人风险异化（刘尚希，1999）。在风险面前，政府是作为风险的“兜底者”，或者成为风险的最后承担者，因此政府职能由公共风险来确定。

2.市场是化解风险的手段，与政府的手段并列。在风险视角下，市场是化解风险的手段。市场之所以能够化解风险源于人们对确定性的追求，进而形成的应对各种不确定性（风险）的行动能力（刘尚希，2010），就好比人类在对食物的需求下所产生的购买行为一样，实际背后所代表的是对没有食物所造成的饥饿风险的一种应对。一旦人们将追求确定性的意愿付诸实践，市场便可以通过价格机制的自动机制来化解风险，商业保险便是典型的代表。因此，作为化解风险的手段，市场可以被政府所利用，也可以被个人或企业来利用。正如市场失灵理论所指出的，市场的能力是有限的，有发挥不了作用的地方，在面对市场化解不了的风险时，政府作为风险的最后承担者，就要采取其他的手段来应对风险，即非市场的手段，或称之为政府的手段，与市场手段相并列。

3.在有限的政府资源、能力和效率等约束下，政府通过市场手段最大化来提高市场化解风险的能力以减少公共风险。市场作为化解风险的手段，化解的风险多，那么作为风险最后兜底者的政府所承担的风险就少。理论上来说政府在化解风险时可以采取三种方式，一是直接化解公共风险，二是健全市场制度，提高市场化解风险的能力，三是在政府的引导下将公共风险转化为私人风险，再交由市场来解决（如图2所示）。正如原有理论所指出的市场是高效的，从成本收益的角度来看，在有限资源（财力、人力和能力等）约束下，政府面临的问题是如何更多地让市场来化解风险而减少对非市场手段的利用。因此，在有效化解风险的任务面前，政府和市场的关系不再是“非此即彼”犹如硬币的两面一样，而成为政府如何利用市场的手段来提高效率的问题，即如何更好地发挥市场的作用，同时更好地发挥政府的作用，这亦与当前改革思路相一致。

图2　风险视角下政府和市场关系的新解

4.可采取逆向逻辑分析法来解决“政府如何退出市场”的问题。可借鉴刘尚希教授利用逆向逻辑分析的方法来确定公共支出是否存在“越位”问题的思路，假设最初状态中政府是全部风险的承担者，按照逆向逻辑即如果政府不做会怎样，一是考虑是否可以由个人、企业、社会组织等非政府组织来通过市场的手段进行化解，即向社会分权；二是考虑是否可以交由下一级政府来完成，即央地间分权；三是考虑面对当前市场无法化解的风险，是否可以通过完善市场机制提高市场能力来进一步化解风险，即向市场分权，进而通过这样的筛选、取舍来保留政府所必须干预的风险，在完成“政府退出市场”的改革任务的同时，完成政府对市场，政府对个人、企业和社会组织，以及中央政府对地方政府三个维度的分权（刘尚希，2015），实际上这一过程即国家治理体系的构建过程。

5.在风险的导向性下政府对经济的干预是必须的，但又是有条件的。由于不确定性导致风险产生和存在，经济领域也存在这样那样的风险是个人无力承担而需要由政府来承担的，因此政府对经济的干预是必须的，但同时又是有条件的，因为不同的风险间是相互关联、相互转化的，如经济领域的风险可能会导致社会风险，而社会风险的加剧会进一步引发政治风险，从而进一步导致经济和社会风险的升级。以系统风险最小化为目标的政府，在选择干预经济领域风险时就不应是单线思维而需要进行全面考虑，即当前的干预是否会引发新的风险，是否会导致风险在不同领域的转化，从而采取更为综合的手段来应对风险。

四、以公共风险为导向推进我国全面深化改革的建议

以公共风险为指导，对推进新一轮政府和市场关系改革及全面深化改革具有实践指导意义。为此建议：

一是公共风险视角下认识全面深化改革的战略部署。全面深化改革要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时发挥好政府的作用。在风险的视角下要发挥好政府的作用，第一要务是要提高政府组织市场、规范市场，甚至创造市场的能力，通过市场机制的完善来有效化解公共风险，而推动政府这一职能的实现本身就体现了要发挥市场决定性作用的含义。同时，要提高政府化解风险的能力，即政府手段的能力和效率，而财政作为实现政府职能的基础和支撑，自然也就被涵盖进改革的对象之中，即形成了以财政体制改革为突破口的改革态势。

二是以公共风险作为改革是否取得成效的标准。在风险视角下政府的职能是要实现系统风险最小化，因此判断改革成功与否的最终标准是公共风险是降低了还是扩大了。凡是有助于降低公共风险的改革，就可以判定为“正确”的改革；凡是可能引致新的公共风险或进一步扩大公共风险的改革，就可以判定为“错误”的改革（刘尚希，2012）。

三是形成对风险的全面认识、把握，建立起改革的整体思维。既然风险是决定政府职能和改革成败的关键，那么就要加强对风险的认识，提高风险评估的理念、方法和专业性，形成对风险的全面把握，并在风险治理中建立起全面、超前、常态的治理理念。在改革中，采用整体性辩证思维加强政策风险评估，以降低改革政策成本，避免风险外溢和联动。

参考文献

［1］胡鞍钢.如何理解“两只手”优于“一只手”——中国政治经济语境中的政府与市场关系［J］.人民论坛·学术前沿，2014 （20）：62-80.

［2］林毅夫.林毅夫：有效市场与有为政府［J］.记者观察，2014（1）：62-63.

［3］雷美霞.重构政府与市场关系的前提和切入点［J］.成都大学学报（社会科学版），2015（3）：31-36.

［4］薛菁.中小企业融资支持中政府与市场行为有效性边界探讨［J］.太原理工大学学报（社会科学版），2013（4）：46-49，67.

［5］高岭.论政府与市场的辩证关系——兼与厉以宁教授商榷.华夏网，2015.5.28.

［6］刘尚希.对广东处理好政府与市场关系的几点看法［J］.广东经济，2014（8）：14.

［7］刘尚希.公共支出范围：分析与界定［J］.经济研究，2002（6）：77-96.

［8］刘尚希.以“公共风险”为导向调整公共支出的配置范围［J］.中国财政，2002（10）：27-29.

［9］刘尚希.论公共风险［J］.财政研究，1999（9）：12-19，54.

［10］刘尚希.论追求“确定性”——2008年全球金融危机的启示［J］.学习与探索，2010（4）：130-134.

［11］刘尚希.财政与国家治理：基于三个维度的认识［J］.经济研究参考，2015（38）：3-9，17.

［12］刘尚希.改革成功与否要看公共风险是降低了还是扩大了［J］.农村工作通讯，2012（13）：36.

作者单位：中国财政科学研究院研究生部

（责任编辑：董丽娟）

Re-discussion on Government and Market:From Market Failures Theory to Public Risk theory

Fu Yang

Abstract：Since the Reform and opening up of 1978,the discussion of the relationship between government andmarkethas been running through the reform of economic system and also been restarted in the deepen reform of the Eighteenth Plenary Session.In the past researches,the discussion on governmentandmarketalways based on the Market Failures Theory as a starting point,ignoring the logic of"how the government enters into themarket",which doesn'tmatch the china's reform approaches of"how the government retreat from themarket".Based on this predicament,it's necessary to find a new theory to guide the reform.Luckily,the public risk theory built by Professor Liu Shangxi provides a new perspective and theoretical principle.>nder the assumption whatwillhappen if the governmentdoesn'tundertake——no doubt the resultswillonly be a risk,Professor Liu puts forward the key pointof the public risk theory that the government is the last risk taker and its function is determined by the risk.In response to the risk,governmenthas to build themarket to reduce the responsibility of its own whichmatches the current reform path and will provide effective guidance to our reform between governmentandmarket.Besides,the public risk theory also emphasizes the holistic view,proactive prevention, bottom-line thinking in governancewhich are useful toour reform,therefore it isworth in-depth studying.

Key words：Government;Market;Market Failures;Public Risk Theory

中图分类号：F810

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0096-06