全口径预算管理视角下国有资本经营预算若干基本问题辨析

周宇



全口径预算管理视角下国有资本经营预算若干基本问题辨析

周宇

内容提要：完善国有资本经营预算，无论对于深化财政改革、建立现代财政制度还是对于深化国有资产管理体制改革、国有企业改革均具有重要意义。本文从实行全口径预算管理的视角，先对我国复式预算体系和国有资本经营预算相关属性进行了分析，在此基础上提出完善国有资本经营预算的总体思路，即完整、独立、衔接，随后针对当前国有资本经营预算一系列基本问题展开了全面分析，包括收支范围划分、预算编制级次和范围、收益收缴规则、与其他预算的衔接关系、完善自身预算管理等，并创新性地提出国有资本经营预算除与一般公共预算衔接外，还应直接与政府性基金预算、社会保险基金预算也保持衔接，同时应建立起符合国有资本经营预算实际的转移支付和预算管理制度。

关键词：全口径预算管理国有资本经营预算国有企业

一、引言

国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益作出安排的收支预算。尽管早在1993年党的十四届三中全会上就已提出要建立它（当时的提法是国有资产经营预算），但其真正建立并付诸实践应以2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台为标志，至今不过短短几年时间。虽然目前已在全国范围内迅速推广开来，但若从实行全口径预算管理的角度审视，作为我国政府预算体系重要组成部分的国有资本经营预算，还有不少问题值得研究和完善，特别是当前对于涉及国有资本经营预算的一些基本问题还存在不少认识误区。近年来，学界就国有资本经营预算相关问题已经展开了一定研究，但多集中于探讨其理论基础、概念意义、功能作用等方面。本文将结合我国国有资本经营预算管理实际，从全口径预算管理的视角，对国有资本经营预算管理中一系列重点、难点问题加以辨析，厘清一些基本认识，以期更好地促进我国国有资本经营预算规范、健康发展。

二、全口径预算管理：需要构建包括国有资本经营预算在内的中国式复式预算体系

新《预算法》和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》均已明确提出，要建立健全全面规范、公开透明的预算制度，其中很重要的一项内容就是要实行全口径预算管理，即将政府的全部收入和支出纳入预算，并建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。这既是完善国家治理、建立现代财政制度题中应有之义，又是改进各级政府预算管理的现实需要。

经过多年的努力，我国政府预算体系和预算管理模式不断完善，目前该体系由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四部分构成。根据财政学原理，这是一种复式预算体系，即将政府全部收支按照经济性质分别编入多本预算。但我国的复式预算与西方的复式预算还有所区别。西方的复式预算一般包括经常预算和资本预算，由于国有经济规模较小，没有单独的国有资本经营预算。可以说，国有资本经营预算是我国独有的一种政府预算类型，之所以要单独设置它，是由于我国的基本经济制度决定了公有制占主体地位，特别是在经济转型期，国有经济、国有资本、国有企业①我国的国有企业包括国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，为方便表述，如无特别说明，本文均统称为国有企业。在国民经济中仍具有举足轻重的作用。因此，中国式的复式预算体系中应当有专门的预算来反映国家（即国有资本的所有者）和国有企业（即国有资本的经营者）之间关于资本收益的分配关系，这实质上是一种产权规范。

不难看出，我国复式预算体系既包含公共性质的政府收支，又包含国有资本性质的政府收支，这实际上体现了政府在国家治理中的两种身份，一种是作为公共管理者和公共产品服务提供者的身份，一种是作为国有资本所有者和出资人的身份，这是与西方国家复式预算最本质的区别。具体到四本预算来讲，一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算反映的是政府以公共管理者和公共产品服务提供者身份对相关收支进行安排的情况，而国有资本经营预算则反映的是政府以国有资本所有者和出资人身份对相关收支进行安排的情况。

作为一套成熟的复式预算体系，四本预算之间的关系应当是自成体系、自求平衡，既保持各自的完整性和相对独立性，又相互有机衔接、相互统筹协调。也即是说，在政府预算体系内部既有分化又有融合。要实现上述目标，因此需要实行全口径预算管理，其中的关键问题是预算收支范围的划分。当前最紧迫的任务是应严格区分政府各类收入的属性，并按照属性合理界定和划分四本预算的收支范围，确保每本预算定位准确。无论是收入还是支出，该退出的要退出，该补位的要补位，在此基础上才谈得上四本预算如何相互衔接的问题。此外，无论是哪本预算，其预算和决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，都应在新《预算法》的框架下规范操作并强化预算约束，应齐头并进，不能有谁游离在外，搞特殊化。当然，在中国式复式预算体系中，一般公共预算无疑是居于核心地位的，但其他三本预算也不能成为其附庸。在实际管理中，应克服长期以来形成的重一般公共预算、轻其他三本预算的现象。

具体到国有资本经营预算，笔者认为，总的完善思路应是保持其自身的完整和独立，并形成全覆盖、分级次的规范化管理格局，同时应加强与其他三本预算之间全面、直接且适度的统筹衔接。

三、关于国有资本经营预算若干基本问题的分析

基于上述关于全口径预算管理的认识，下文将对涉及国有资本经营预算的若干基本问题逐一加以分析，笔者采取设问的方式来对问题展开讨论。

问题一：国有资本经营收入应该纳入哪本预算管理？

这似乎是一个不需要讨论、不该有争议的问题，国有资本经营收入当然应该纳入国有资本经营预算管理。但在当前我国政府预算管理中，情况并非如此。并不是所有的国有资本经营收入都纳入了国有资本经营预算管理，换言之，目前国有资本经营预决算所反映的收入并不完全等同于政府收取的所有国有资本经营收入。

从属性上讲，国有资本经营收入属于政府非税收入，其收入来源是国有企业上缴的国有资本收益，主要包括以下五种类型：一是国有独资企业上缴的利润收入；二是国有控股、参股企业国有股权（股份）上缴的股利、股息收入；三是国有企业产权转让收入；四是国有企业清算收入；五是其他国有资本经营收入。

笔者对国有资本经营收入在现行政府预算体系中的分布状况进行了梳理，发现目前这项收入分别归属在三本预算中，其中：纳入一般公共预算管理的国有资本经营收入①为此，在财政部颁布的《政府收支分类科目》中，一般公共预算收入下专门设置有10306款国有资本经营收入。主要是金融类国有企业上缴的收益（包含上述五种类型）、以退库形式安排的国有企业计划亏损补贴以及一些还未单独编制国有资本经营预算地区所收取的收益；纳入国有资本经营预算管理的国有资本经营收入主要是非金融类国有企业（涉及石油石化、电力、电信、煤炭等30类国企）上缴的收益（也包含上述五种类型）；纳入政府性基金预算管理的主要是一些较为特殊的国企上缴的收益，如烟草企业上缴的专项收入、铁路资产变现收入、电力改革预留资产变现收入等。

这种划分方式暂时将一部分国有资本经营收入保留在一般公共预算和政府性基金预算中，笔者分析，其出发点大致有三：一是若将这些收入完全剥离到国有资本经营预算，将会对公共财政收支规模带来较大波动和影响；二是当前国有资本经营预算还处于从试编向全面实施的过渡阶段，范围上还未实现全覆盖；三是留在一般公共预算或政府性基金预算，在支出安排上可能较为方便，也更具隐蔽性。基于上述考虑，目前采取了这种不彻底的划分方式。但必须指出，这种划分方式的弊病也十分明显，它将同一性质的收入肢解在多本预算中，若要掌握政府收取的国有资本经营收入全貌，必须将分布在三本预算中的上述相关收入加总起来才行。这既没能充分体现国有资本经营预算的完整性和独立性，又混淆了政府在国家治理中的两种身份，显然不符合全口径预算管理的要求。

表1　国有资本经营收入在政府预算体系中的分布状况（2014年）单位：亿元

我们以2014年情况为例（详见表1），当年纳入一般公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算管理的国有资本经营收入分别为3176.33亿元、2007.59亿元和367.5亿元，可以发现纳入一般公共预算的收入规模反而比纳入国有资本经营预算的要大。如果国有资本经营收入大量滞留在一般公共预算，又何谈收益向公共财政上缴呢？再有，收入划分的不清晰必然带来支出安排上的交叉重叠，目前在一般公共预算支出中就包含有不少涉及国企改革和发展方面的支出，这部分支出本应由国有资本经营预算来安排，该从一般公共预算中退出。

国有资本经营收入划分上的不到位，从一个侧面也暴露出现行政府预算体系确实存在预算收支范围划分不合理、四本预算定位不清、分工不明等现实问题。笔者认为，对于适宜单独编制国有资本经营预算的地区（对于这个前提将在“问题二”中详细讨论），其收取的全口径的国有资本经营收入均应归入国有资本经营预算管理，不能因为顾及一些眼前利益和因素就不将其纳入。

问题二：各级政府是否都需要单独编制国有资本经营预算？

这个问题看似也不需要讨论，因为按照我国现行财政体制，一级政府、一级财政、一级预算，既然四本预算共同构成各级政府预算体系，国有资本经营预算当然需要单独编制，而且各级政府都要单独编制，否则一级预算的完整性如何得以体现？从理论上讲，这是没错的，但实际上这种认识存在一定误区。

毕竟从属性上讲，国有资本经营预算与其他三本预算是有区别的，它的前提是国家以所有者身份收取国有企业上缴的国有资本收益。也即是说，能够收取到一定规模的收益才是这本预算得以单独编制的前提。但现实情况是，在一些基层地区（特别是革命老区、民族地区、边远山区、贫困地区），其国有企业的数量还比较稀少，并且多为公益性企业，其中经营困难的（乃至亏损）不在少数。鉴于这样的经营状况，每年实现的税后利润是极为有限的，这直接导致可上缴的收益也微乎其微（有的县一年可收取到的仅几万或几十万元）。换言之，能够真正形成政府国有资本经营预算收入的非常少，实质上并不具备单独编制的条件。即使硬性要求单独编制，也基本上是形同虚设。

笔者认为，对于中央、省、市三级来讲，确有必要单独编制国有资本经营预算，但对于县这个层级，就没有必要也不宜立即一步到位。需要特别说明的是，国有资本经营预算编制级次的稳步向下推进与预算编制范围的全覆盖，这二者之间是不矛盾、不冲突的。对于具备单独编制条件的地区，其国有资本经营收入必须全部纳入国有资本经营预算，且应涵盖本级所有国企，既要包括金融类国企，又要包括非金融类国企，既要包括商业类国企，又要包括公益类国企，既要包括由国资委代行出资人职责的国企，又要包括由其他行业主管部门代行出资人职责的国企。而对于暂不具备单独编制条件的地区，则必须把握好以下原则：第一，政府必须先报经同级人大或其常务委员会批准同意后才不编制；第二，一旦条件成熟，就要按照全口径预算管理的规范要求单独编制；第三，目前收取的国有资本经营收入可暂时纳入一般公共预算。但与“问题一”结合起来看，笔者认为，为避免两本预算之间概念出现混淆和不易解释，应取消目前一般公共预算收入中“非税收入”类级下单独设置的“国有资本经营收入”款级，将上述暂未单独编制地区所收取的收益统一并入“其他收入”款级中反映。

问题三：国有企业上缴的收益是否越多越好？

此问题的提出，是想探讨政府（作为国有资本收益的收取者）和国有企业（作为国有资本收益的上缴者）之间如何实现一种比较合理的收益收缴关系，或者说，政府将国有企业上缴的收益集中到何种程度才合适？

回顾历史可以发现，从1994年实行分税制改革到2007年国有资本经营预算真正付诸实践，这期间，国家为壮大国有企业实力、妥善解决企业历史包袱，无论是中央政府还是地方政府，对于国有企业实现的税后利润是没有参与分配的。随着国有资本经营预算从无到有，就是为了重新调整这种分配关系，就是为了完整体现这种产权规范，即体现国有资本、国有企业的“国有”性质，体现国家作为所有者的权益，体现国有企业应尽的责任和义务。

就政府来讲，当然希望企业上缴的收益越多越好，以便于将国有资本经营预算规模迅速做大，同时也便于安排和调控。笔者也注意到，当前也确实有这么一种论调，但凡提及完善国有资本经营预算，总是强调国有企业向政府上缴收益的比例应该越高越好。笔者认为，企业税后利润上缴比例的确定，应本着科学、合理、适度的原则，既要充分保障国家作为所有者的权益，又不能过多地干预到企业的正常经营和稳步发展。如果把握不好这个“度”，将会适得其反。据笔者了解，目前在一些地方就已经出现了因利润收取过高导致企业经营困难、举步维艰的状况。这些地区在推行国有资本经营预算过程中，政府出台的收益收缴制度搞一刀切，不仅不区分企业类型，而且将税后利润上缴比例定得不切实际，没有经过充分研究和论证，一味设置高比例，实质上采取的是一种行政化的确定手段，不仅没有激发企业活力，反而容易把企业搞死。有学者（杨志勇，2011）指出，过于严格的税后利润提取比例无异于企业所得税，可能对企业的自主经营带来不利的影响。

必须注意的事实是：第一，不同行业、不同领域、不同地区的国有企业在国家经济社会发展中的功能和作用是有差异的；第二，不同国有企业的竞争环境和程度是有差异的；第三，不同国有企业的利润水平也是存在较大差异的。因此，对于不同国有企业税后利润上缴比例的确定绝不能采取统一划定的方式，简单化处理。

笔者认为，要合理确定税后利润上缴比例，前提是应对国有企业进行科学、系统的分类。对此，近年来不少地方做出了有益尝试，将国有企业划分为诸如资源性、竞争性、营利性、垄断性、公益性、功能性、政策性等等，不一而足。按照2015年出台的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业分为两个大类，即商业类和公益类。笔者认为，各级政府在此基础上还可以根据国有经济布局结构调整、企业发展规律以及本地区国有企业实际状况（如功能、定位、发展战略等），再有针对性地予以细化，以便按照不同类型建立差异化的收益收缴机制，该逐步提高的就提高，该缓减免的就缓减免。另外，关于企业类型的划分及相应的利润上缴比例也并非一成不变的，应保持动态调整和优化。只有形成一套可为多方接受的收益收缴规则，才既有利于不断完善国有资本经营预算，又有利于促进企业良性发展和增强企业活力。

问题四：国有资本经营预算调入一般公共预算的比例是否越高越好？

提出这个问题，是想探讨国有资本经营预算与一般公共预算如何衔接以及衔接到何种程度的问题。就笔者所见，目前法律、法规以及中央一系列重要文件对于这两本预算的衔接都作出了明确规定，比如，新《预算法》要求“国有资本经营预算应当安排资金调入一般公共预算”；《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”；《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和《推进财政资金统筹使用方案》也提出“加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度，2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例。”

之所以如此强调要加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度并制定出颇为具体的目标，原因是国有企业的“全民所有”、“国有”性质以及在国民经济中的特殊地位，必然要求其切实履行相应的社会责任，体现国有资本收益全民共享。近年来，社会上对此极为关注，呼声很高，普遍认为国有资本收益（人们通俗称之为“国企分红”）不属于某个国企，不该“取之于企，用之于企”仅仅在国企内部循环，而应更多地服务于国家战略目标、更多地惠及民生，“小范围的体内循环需要为更大范围的良性循环所取代”（贾康，2011）。从实行全口径预算管理的角度看，这也是大势所趋，国有资本经营预算确实需要与一般公共预算保持衔接，可以作为一般公共预算的一类资金来源，用于公共产品和服务的提供，为保障和改善民生做出贡献。

笔者认为，加大对国有资本经营预算的统筹力度，逐年提高调入一般公共预算的比例，这无可厚非，但需要一个能被广泛接受同时又符合效率要求的解决方案，调入的比例和规模应当适度。目前提出的阶段性指标，无论是2016年调入19%还是2020年调入30%，尽管标准并不算高，但仍属于从上至下的一刀切行为，没有充分尊重不同地区、不同级次的实际情况。还须注意的是，单纯强调提高调入比例并不意味着从国有资本经营预算计提的调入资金就一定会逐年增加，因为这还与每年度的经济形势、企业的经营状况、企业税后利润的规模（也就是上缴基数）紧密相关，比例提得再高，如果基数在下降，也并不必然带来调入资金的增加。因此，各级政府不仅需要对中长期财政发展和支出安排要有统筹规划，还需要对总体调入规模和比例、分年度调入规模和比例等进行科学测算，否则一味提高调入比例终将使国有资本经营预算成为一般公共预算的附庸。

问题五：除了与一般公共预算保持衔接外，国有资本经营预算是否有必要与政府性基金预算、社会保险基金预算也保持衔接？

这个问题目前研究得不多，无论是官方还是学界，强调的多是国有资本经营预算应与一般公共预算衔接，而未顾及与其他两本预算的关系。笔者认为，这种思路有一定局限性。若以更开阔的思维从实行全口径预算管理和完善国有资本收益共享（统筹）机制的角度来看，国有资本经营预算与政府性基金预算、社会保险基金预算之间同样需要打通，需要保持衔接，需要实现相互协调，这样才能有效发挥其在政府预算体系中应有的作用。具体来看：

1.在与政府性基金预算衔接方面

应允许国有资本经营预算调入政府性基金预算用于偿还政府专项债务。新《预算法》实施后，地方政府债务实行限额管理并分类纳入预算管理，分为一般债务和专项债务，二者有所区别：一般债务是针对无收益的公益性事业发展举借的债务，通过发行一般债券举借，其收支纳入一般公共预算管理，而专项债务是针对有收益的公益性事业发展举借的债务，通过发行专项债券举借，其收支纳入政府性基金预算管理。从2015年全国人大批准国务院的地方政府债务限额情况显示，2015年地方政府债务限额为16万亿元，其中一般债务限额9.6万亿元、专项债务6.4万亿元，上述限额中90%是以前年度地方通过非政府债券方式举借的存量债务。尽管从2015年起将分三年时间通过发行置换债券的方式对存量债务进行置换，但这仅是降低了债务成本、延长了债务期限，债务本身最终仍旧需要偿还。因此，对于地方政府而言，要维护好政府信誉，应对好未来陆续到期的债务，其压力是非常大的。特别是要消化如此多的存量债务，必须探索一些合法、合规的新举措。笔者认为，政府债务管理不仅是一般公共预算和政府性基金预算的事情，国有资本经营预算完全可以在缓解偿债压力方面发挥作用，这也是拓宽偿债资金渠道、健全偿债保障机制的一种创新举措。

2.在与社会保险基金预算衔接方面

从实现国有资本收益全民共享、造福全体人民的角度分析，国有资本经营预算完全可以成为政府统筹安排社会保障方面资金的来源。笔者认为，可以有三条途径：一是将国有资本经营预算资金调入一般公共预算用于弥补社会保障支出；二是根据社会保险精算平衡的需要划转部分国有资本（如通过国有股减持）充实全国社会保障基金，由全国社保基金理事会等管理机构持有，产生的收益用于弥补社会保障支出；三是将国有资本经营预算资金调入社会保险基金预算用于弥补社会保障支出。目前前两种渠道已经实现，第三种渠道尚未打通，这实质上涉及到两本预算的直接衔接问题。按现行规定，一般公共预算是可以根据需要和财力安排适当资金补充社会保险基金预算的，问题是，既然国有资本经营预算可以调入一般公共预算用于民生，调入的这些资金自然也可以再由一般公共预算补充到社会保险基金预算。那为何不可以直接将国有资本经营预算资金调到社会保险基金预算呢？尽管殊途同归，但直接和间接支持所体现的意义却大不一样。当然，这两本预算之间的衔接也需要建立相应的规则并保持适度。

此外，从完善全口径预算管理的角度，还应在制度设计上进一步健全关于政府预算体系内部资金统筹调剂的管理机制，这不仅仅涉及国有资本经营预算，四本预算都要涉及，既应保证调剂渠道的畅通，也应规范调剂的行为和方式。凡体系内部的调剂都应采取调入调出资金的方式，而不宜采取直接安排支出的方式，这样可避免重复列支等问题出现。

问题六：国有资本经营预算是否也需要有转移支付？

目前一般公共预算、政府性基金预算、社会保险基金预算均有相应的转移支付制度，主要是为解决地区间基本公共服务均等化问题。反观国有资本经营预算，目前中央与地方之间、地方各级之间还没有建立起相应的机制，没有实现纵向的联动、互补和协调。据笔者了解，在实际管理中，一些地方又确实存在国有资本经营预算方面的转移支付行为，比如上级安排资金支持下级解决一些国有企业的历史遗留问题及改革成本支出（如厂办大集体改革、“三供一业”移交等）。但由于目前国有资本经营预算尚没有这样的机制、预决算报表也无法真实反映，导致上级财政只能先将国有资本经营预算资金调入一般公共预算后再转移支付给下级财政，这实属无奈之举。还有，随着开展跨区域经济合作的地区不断增多（比如采取总部经济、飞地经济、园区合作共建、企业兼并重组、企业迁建等形式），合作地区在相关财税利益分配上也涉及国有资本收益的横向转移支付问题。

笔者认为，从实行全口径预算管理的角度来讲，应允许国有资本经营预算建立符合其实际的转移支付机制。在建立转移支付机制的同时，还应建立相应的财政结算制度。目前我国上下级财政结算办理只涉及一般公共预算和政府性基金预算，未涉及国有资本经营预算，还需要进一步完善结算办理的内容，将国有资本经营预算纳入其中。

问题七：国有资本经营预算的约束力如何得以体现？

预算约束力不强、软约束的问题，是目前我国四本预算的通病，长期以来没有得到很好解决。具体到国有资本经营预算管理，目前就存在以下一些突出问题：

一是预算编制不规范。一些地方编制的国有资本经营预算草案未按法定程序报经同级人大审查，仅报同级政府批准后就开始执行；一些地方编制的预算草案极为粗略，没有细化到科目、项目；一些地方年初国有资本经营支出预算中预留了不小规模的待分配资金，再在年度执行中随意调整变动。

二是收入预算执行不规范。一些地方收益收缴不及时，财政对于企业上缴行为没有约束力；一些地方未将国有资本经营预算收入缴入国库，而是滞留在财政专户，实际上没有真正纳入预算管理；一些地方虽然单独编制了国有资本经营预算，但为了完成全年一般公共预算收入任务（这是各级政府考核的重点经济指标），在执行中将本该纳入国有资本经营预算的部分收入缴入了一般公共预算；还有一些地方为了不垫高一般公共预算收入基数，将本该纳入一般公共预算的收入缴入了国有资本经营预算（之所以能钻这些空子，也是与“问题一”中所指出的现行收入范围划分不清、将收入肢解在几本预算中有直接关系。这些不规范的收缴行为无论是出于主观原因还是客观原因，都极易造成几本预算收入的混乱）。

三是支出预算管理不规范。一些地方国有资本经营预算支出安排存在较大随意性，没有按照相应的序列和方向来安排，且与一般公共预算支出内容存在交叉；一些地方国有资本经营预算支出未严格执行国库集中支付制度；各级对于国有资本经营预算资金的使用情况普遍还未开展绩效评价；国有资本经营预决算公开情况也不够理想。

现在有一种观点，认为国有资本经营预算只要有就行了，没必要像一般公共预算要求得那么高，毕竟一般公共预算才是关注的重点，笔者不同意这种说法。正如之前所言，实行全口径预算管理不能有例外，四本预算的编制、审查、批准、监督以及预算的执行和调整都应在新《预算法》的框架下规范实施。《预算法》对国有资本经营预算提出的总原则是收支平衡、不列赤字。因此，涉及国有资本经营预算管理的各个环节都应在这个原则下按照规范的权限、程序、范围来操作，形成一套符合国有资本经营预算实际的预算管理制度。同时，要强化和体现收支预算的约束力，确保收入及时、足额组织收取，支出安排讲求序列，优先解决国企历史遗留问题及改革成本支出，再用于资本金注入、政策性补贴以及调入其他三本预算、补充社会保障基金等方面。

此外，涉及国有资本经营预算管理的一些新情况、新问题也值得深入研究，比如，如何支持建立政府投资基金，如何注资组建国有资本投资、运营公司，如何改进支出直接拨付到企业这种单一方式，如何安排预留资金和结转资金，如何盘活经营预算存量资金，是否允许代编预算，等等。

四、结语

从全口径预算管理的视角全面探讨我国国有资本经营预算若干基本问题，本文做出了一些尝试和创新。上述分析虽然以问答小专题的形式呈现，但实际上已经涵盖了国有资本经营预算各个方面的内容，如预算收支范围、预算编制级次和范围、收益收缴规则、与其他预算的衔接关系、自身预算管理机制等。这些探讨均紧紧围绕全口径预算管理的内在要求展开，且贯穿了笔者关于国有资本经营预算的三点基本认识，一是要保持完整，二是要保持相对独立，三是要保持全面、直接且适度的衔接，相信对于厘清相关认识误区会有一定帮助。

在建立社会主义市场经济体制过程中，如何妥善处理国家和国有企业之间的分配关系是一个非常重要且较为复杂的命题。改革开放以来，国资国企改革与财政改革之间，一直是在相互联系、相互影响、相互促进又相互制约的状态下同时展开的。国有资本经营预算的建立，实际上为二者之间寻找到相互协调的动态平衡点搭建起了很好的桥梁和平台。因此，不断完善国有资本经营预算，无论是对于进一步深化财政改革还是进一步深化国有资产管理体制改革、国有企业改革都具有十分重要的意义。我国国有资本经营预算尚处于起步阶段，任重而道远，下一步还需要多方共同努力，既立足当前又着眼长远，加快推进改革，不断促进其规范健康发展，为优化我国国有资本布局结构、提高国有资本配置效率做出积极贡献。

参考文献

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［5］张舒.我国国有资本经营预算理论研究进展及评述［J］.财政研究，2013（1）.

作者单位：四川省财政厅西南财经大学财政税务学院硕士生校外导师

（责任编辑：何利辉）

Analysis on Some Basic Problems of the State-owned Capital Operation Budget from the Perspective of the Fully-covered Budget Management

Zhou Yu

Abstract：Improve the state-owned capital operation budgethas important significance,whether for the deepening of fiscal reform,the establishmentofamodern fiscal system,or the reform of state-owned assetsmanagementsystem and deepen the reform ofstate-owned enterprises.This article analyzed firstly the attribute of China dual budget system and state-owned capital operation budget from the perspective of fully-covered budget management implementation.On this basis itproposed the general idea on improving state-owned capitaloperation budget,namely integrity,independence,cohesion.Then in view of the currentstate-owned capital operation budget,it launched seriesofbasic issuesof comprehensiveanalysis,including the scope of revenue and expenditure budget division,level and scope,revenue collection,and other rules,the relationship between the budgets，the improvementofbudgetmanagement,and put forward that the state-owned capital operation budget should not only be coordinate with public budget,but also with the government fund budget,the social insurance fund budget.At the same time we should establish the state-owned capitalmanagement budget transfer paymentsystem and budgetmanagementsystem.

Key words：The Fully-covered BudgetManagement;The State-owned CapitalOperation Budget;State-owned Enterprise

中图分类号：F812.3

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0016-09