天然气领域交叉补贴与城市燃气定价方法研究

白彦锋　郭焦锋　乔　路



天然气领域交叉补贴与城市燃气定价方法研究

白彦锋郭焦锋乔路

内容提要：本文通过研究2015年天然气领域的发展情况城市燃气，着重介绍了天然气交叉补贴现象与阶梯气价的实施情况。接着，运用准公共产品定价法对城市燃气定价，研究得出城市燃气领域应遵循“有区分”的阶梯气价，并遵循“有限度”的供应环节市场开放。最后，指出天然气领域和城市燃气进一步的发展方向：在天然气领域，一是保障天然气供应，同时防止供给过剩；二是通过市场化办法有效降低企业的用气成本；三是居民用户建立健全阶梯气价；四是通过价格机制解决天然气领域的交叉补贴现象；五是避免能源逆替代现象的发生。在城市燃气领域，一是激发社会民众对城市燃气的需求；二是确保城市燃气发展的资源供给；三是国家政策支持城市燃气的发展。

关键词：天然气交叉补贴城市燃气准公共产品定价法

*本文受到国家社科基金重点项目《我国雾霾成因及财政综合治理问题研究（15AZZ010）》、北京市哲学社会科学规划重点项目“推进北京市生态文明建设的依法治理研究”（15FXA002）、中央财经大学青年创新团队“中国生态文明建设中的能源财政问题研究”和“中财—鹏元地方财政投融资研究所”的资助。本文为国家社科基金重大项目《深化税收制度改革与完善地方税体系研究（14ZDA028）》阶段性成果。

一、引言及文献综述

2015年3月16日，《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发［2015］9号）（以下简称《意见》）正式下发，输配电价改革拉开帷幕。《意见》指出要放开新增配售电市场、放开输配以外的经营性电价、放开公益性调节性以外的发电计划，建立相对独立的交易机构。同时，《意见》明确了将会保护居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电价格相对平稳，切实保障民生。此外，还要坚持节能减排，积极开展电力需求侧管理和能效管理，完善有序用电和节约用电的制度。在过渡时期，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收。我国的电力体制机制正在逐步完善。电力改革的同时，油气方面由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已形成初稿且正在加紧完善。电力、石油、天然气体制改革是“十三五”期间能源改革的重点之一。

在本文中，我们将着重介绍天然气领域的价格交叉补贴，城市燃气定价方法。首先，介绍天然气领域的发展现状、出台的相关政策及未来的发展趋势。接着，以电价交叉补贴为例介绍价格交叉补贴，并指出天然气交叉补贴体现在哪些方面、确定阶梯气价的影响因素。最后，我们应用准公共产品定价法为城市燃气领域定价，并指出天然气领域及城市燃气领域下一步的发展方向。

学术界现有的文献中对天然气领域价格改革及交叉补贴现象、城市燃气定价方法的研究包括以下几个方面：

在天然气领域，一是集中在推行天然气价格改革的条件及意义方面。李莉、郭焦锋、李维明（2015）研究指出我国天然气价格形成机制改革需要协调和平衡五个基本关系，认为我们应该通过逐步放开市场，稳步推进天然气市场化的定价机制。林伯强（2015）认为比天然气价格调整更为重要的是天然气体制和价格改革，因此政府需要加强对天然气生产和供应的价格监管，并通过持续努力，建设竞争性的天然气市场。二是集中在天然气交叉补贴与居民用气阶梯价格方面。吕淼（2014）认为由于天然气供需矛盾日益突出，持续深化天然气价格改革，建立合理的居民用气价格机制，对我国实施居民用气阶梯价格具有必要性和现实意义。毛家义（2015）的研究围绕天然气价格交叉补贴现象，通过分析阶梯气量的影响因素、计量周期、确定程序等内容，要求科学合理地确定天然气的阶梯气价及阶梯气量。“城市燃气价格改革研究”课题组（2014）建议可借鉴欧洲经验推进我国天然气市场化改革，矫正交叉补贴，理顺终端用户价格，建立健全天然气价格监管体系。《中国质量报》（杨蕾，2014）的报道称阶梯气价有望引发计量改革，且业内人士认为以能量计价计量方式更科学合理。对阶梯气价也有质疑的声音存在，《证券日报》（李春莲，2013）分析师认为用价格调节供需关系并非明智之举，阶梯气价的实施并不能从根本上解决供需关系失衡的局面。

在城市燃气定价方法方面，一方面集中在政府方面探讨价格管理机制，如王建（2012）认为我国城市燃气的价格机制依然存在诸多的问题。目前，城市燃气价格的形成机制基本延续着计划经济条件下的政府定价模式，导致燃气的定价机制不科学、不合理。需要将价格制定模式由政府直接定价转为市场定价与政府指导定价相结合的模式。另一方面集中在需求侧进行城市燃气的定价，如李兰兰（2013）的研究基于用户需求响应，并运用Agent仿真研究对城市燃气管网进行分时定价。

从文献综述中可以看出，研究多集中在天然气价格方面，在天然气领域，一方面讨论了天然气价格改革的重要性与必要性，另一方面讨论了天然气价格交叉补贴及阶梯气价，并研究了如何确定阶梯气价。在城市燃气定价方法方面，一方面从政府方面探讨价格管理机制，另一方面基于需求侧进行定价，很少有文章从准公共产品角度出发来为城市燃气定价。所以，本文的创新点是基于电价交叉补贴的解决方法介绍天然气领域的交叉补贴及解决方法，并运用准公共产品定价方法为城市燃气定价。

二、天然气领域发展现状及交叉补贴

（一）2015年天然气领域发展情况及2016年展望

2015年天然气领域发展保持良好态势。一是由于2015年国家鼓励发展天然气政策的推动，天然气的勘探开发能力与投入的增加，使得天然气产量稳定增长。二是“一带一路”战略的实施，这使得我国形成东、西、南、北①东（沿海LNG）、西（中亚管道气）、南（缅甸管道气）、北（俄罗斯管道气）。四大天然气通道，资源供应及其保障能力进一步提升。三是为贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会提出的经济体制改革的要求，国家加大了对油气领域的整治力度，多项国家政策与法规频频出台，天然气行业体制机制改革加速。四是注重天然气价格交叉补贴问题，积极推进居民用气阶梯价格实施。五是2015年4月1日起实施《理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格［2015］351号），2015年11月18日，国家发展改革委发布《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》（发改价格［2015］2688号）。目前，总体上中国天然气价格已经大幅下降。

接下来，我们从非居民用气与居民用气两方面来分析天然气领域的发展情况。对非居民用气，价格适当提高，非居民用存量气最高门站价格每千立方米提高400元。非居民用气价格的调整，一方面是由于天然气供需矛盾仍旧十分突出。另一方面，价格调整对于工业企业而言会使成本上升。成本压力的上升，使得企业在加快经济结构调整的大背景下，加速带动产业的转型升级。在非居民用气的价格调整的实践中，由于各地的天然气供需情况不同，存在较大差异，价格调整的实际执行情况也存在较大差别。

对居民用气，实施阶梯气价改革。按照满足不同用气需求，将居民用气量分为三档。其中，第一档用气量，按覆盖区域内80%居民家庭用户的月均用气量确定，保障居民基本生活用气需求；第二档用气量，按覆盖区域内95%居民家庭用户的月均用气量确定，体现改善和提高居民生活质量的合理用气需求；第三档用气量，为超出第二档的用气部分。各档气量价格实行超额累进加价。其中，第一档气价，按照基本补偿供气成本的原则确定，并在一定时期内保持相对稳定；第二档气价，按照合理补偿成本、取得合理收益的原则制定，价格水平原则上与第一档气保持1.2倍左右的比价；第三档气价，按照充分体现天然气资源稀缺程度、抑制过度消费的原则制定，价格水平原则上与第一档气保持1.5倍左右的比价。与此同时，以上述气量与气价调整为依据，根据各地不同的经济发展状况与居民生活水平，对阶梯价格进行动态调整②《关于建立健全居民用气阶梯价格制度的指导意见》（发改价格［2014］467号）。。我国之所以实施阶梯气价，是因为之前居民用气实施低价政策。这使得，一方面居民用气价格一直低于工业用气价格，价格交叉补贴现象严重；另一方面，由于居民用气的低价格，使得部分用户过度使用天然气，加大了天然气供需压力。而且，用气量越大的用户，享受的补贴越多，没有体现公平负担。在2015年，各个地方陆续出台了阶梯价格的实施方案。10月21日北京市举办了居民用气价格听证会，在会上对阶梯气价的两套方案存在争议。在两套听证方案中，都是按照330立方米和500立方米的年用气量划出来三档，但分档气价则有所差别。方案一中三档价格分别为每立方米2.28元、2.7元和3.5元，方案二中三档价格为每立方米2.28元、2.5元和3.9元。美国也实施了阶梯气价，但跟中国的情况恰恰相反，用气量越大、价格越低，原因是这样符合规模效应的原则，这样的模式值得我们继续深入探究。

（二）天然气领域交叉补贴及阶梯气价

电价交叉补贴，一方面体现在工业用电的高价格来弥补居民用电低于成本的低价格，另一方面体现在工业对农业的补贴、水电对火电的补贴等方面。电价交叉补贴解决方法是设立电力普遍服务基金；择机试点多费率结构的阶梯电价，减少居民交叉补贴；逐步理顺销售电价结构，减少工商业内交叉补贴。交叉补贴是在垄断行业中，拥有市场力的垄断企业出于打败竞争对手或限制竞争等目的，对竞争性业务和垄断性业务分别实行降价和提价措施，用垄断利润弥补竞争性业务的损失。交叉补贴是简单的将收入从一部分人或地区转移到另一部分人或地区，具有明显的非效率性，造成总收入的减少。天然气交叉补贴，一方面体现在交叉补贴现象严重，居民用气的价格明显低于工商业用气价格；另一方面，用气量越大的用户，享受的补贴越多，没有体现公平负担。再者，居民用气的低价格，使得部分用户过度使用天然气，加大了天然气的供需压力。

对于天然气的交叉补贴，我国推行居民用户阶梯气价的定价机制。阶梯气价有利于完善我国天然气的定价机制。国内天然气用户终端气价较低，使得进口天然气厂商进口越多，亏损越多。阶梯气价有利于我国天然气的合理增长。实施居民用户阶梯气价后，一方面可以抑制居民在冬季用气高峰期过度使用天然气；另一方面可以增加天然气供应厂商的收入，保持天然气的合理增长。阶梯气价有利于合理引导天然气的消费。天然气属于一种清洁能源，同时在我国属于稀缺资源，需要节约使用。价格低廉不利于天然气有效率的使用，阶梯气价可以合理引导天然气的消费。

对于阶梯气价的确定，一是根据南北气候差异与生活习惯差异来确定不同地区的分档气量。二是推进居民用气计量方式的改变与管理水平的提高。如用金额式燃气表代替计量式燃气表、使用具有实时计费功能与远距离数据传输功能燃气计费表。三是建立阶梯价格的动态调整机制。四是体现天然气资源的稀缺性。五是注重减少交叉补贴与保证天然气供给公司的可持续发展。影响居民用户用气的因素有家庭人口数量、替代能源及其价格、季节气候、节假日等。在阶梯气价的确定过程中，应该充分考虑居民用户用气的因素和阶梯气量的基本原则，选择合适的计量周期和科学规范的居民用户阶梯气量标准，这是确定阶梯气价的基础。

三、用准公共产品定价法为城市燃气定价

（一）准公共产品定价法与基本原则

公共产品，是指具有在消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品根据两种属性兼具或只具其一而划分为纯公共产品与准公共产品。一般而言，纯公共产品的费用应全部由公共财政承担；而准公共产品则应遵循“用者付费”的原则。城市公共产品则是指存在与受益范围局限于城市地区的地方性的公共产品。同样地，城市公共产品可以划分为城市纯公共产品与城市准公共产品，前者如法规政策、社会治安、公共消防等，后者包括自来水、天然气、电力、教育、城市交通等等。相比城市纯公共产品，城市准公共产品的范围更为广泛；且准公共产品的定价，既涉及到多方面的经济问题，也涉及到维护社会公平、保障与改善民生的社会问题。因此，妥善解决以定价为核心的城市准公共产品供给问题，是完善城市公共产品供给体制的关键。

对城市准公共产品的种类进行划分。一般而言，学界将准公共产品按照其具备非竞争性而不具备非排他性，或具备非排他性而不具备非竞争性而划分为两类。非竞争性，指某产品被提供出来后，增加一个消费者不会减少任何消费者对该产品的消费数量和质量的性质；非排他性，则是指一个人在消费这类产品时，无法排除他人同时消费这类产品的性质。在城市准公共产品的范畴内，属于具备非竞争性而不具备非排他性的有自来水、天然气、电力供应等（即“资源性公共产品”，common-poolgoods），因为在供应充足的前提下，某一消费者的消费并不影响其他消费者对这些资源的消费；具备非排他性而不具备非竞争性的则包括城市公共交通等（即“俱乐部公共产品”，club goods），因为虽然某一消费者不能阻止其他消费者使用这些产品，但消费者的增多必然会引起拥挤、堵塞等从而导致消费质量的下降与时间成本的提高。在这样的划分的基础上，还可以进一步研究这两种城市准公共产品的其他特性。资源性公共产品要同时满足民用市场与工业市场的需求；在民用市场内，所有居民都需要消费这些产品，但消费的数量因居民的收入水平而差距很大。对于俱乐部产品，其仅仅面向民用市场，且消费者以中低收入人群居多。在本文中我们主要研究油气领域，即属于“资源性公共产品”的定价问题。

准公共产品定价的基本原则，一是公益性原则。在准公共产品定价过程中，应该以实现社会公共利益最大化为目的。二是定价民主原则。相关立法要体现民主的原则，整个价格决策过程与定价过程的监督都要体现民主。三是定价公开原则。整个定价过程公开，包括定价依据、决策监督过程，并且相关公用企业要将其具体信息公开。四是定价法定原则。对于定价主体、范围、权限、内容、程序、以及相关责任等都应该纳入法律轨道，整个定价过程也要有相应的法律依据。

（二）准公共产品定价法的几种方式

城市燃气属于自然垄断行业，这类准公共产品定价的经济学方法有以下几种：

1.边际成本定价法

如图1所示，油气厂商若根据边际成本等于边际收益的原则确定价格，得到的价格与产量为Pm、qm，我们可以看出价格高于边际成本。若按边际成本定价法即P=MC，厂商的价格下降为Pc，产量增加为qc。由于自然垄断的厂商是在AC曲线的下降段的规模经济段进行生产，所以，MC曲线必定位于AC曲线的下方。所以，按边际成本MC所决定的价格Pc，一定小于平均成本AC，厂商是亏损的。此时，若政府按此方法定价，需要给予企业一些补助。

2.平均成本定价法

如图1所示，根据平均成本定价法即P=AC，价格将确定为Pz，相应的产量为qz。此时，由于Pz= AC，厂商不再亏损，厂商会继续经营，但利润为零。在实践中这种方法是不合理的。

3.双重定价法

双重定价法允许厂商对一部分购买欲望较强的消费者收取较高的价格，且P＞AC，从而厂商获得利润，同时，厂商对一部分购买欲望较弱的消费者仍按边际成本定价法收取较低的价格，由于P＜AC，从而厂商是亏损的。此外，双重定价法还要求制定的价格计划应使得厂商由于收取较高价格所获得的利润能补偿由于收取较低价格所遭受的亏损。这样，尽管从整体上看厂商的利润为零，但厂商还是愿意继续经营的。

图1　自然垄断价格决定图形

4.拉姆齐定价法

它也叫差别定价模式，即面对不同的用户实行差别定价。拉姆齐价格是在销售收入等于总成本，利益为零的前提下，消费者剩余最大化时得出的价格：

以天然气定价为例，

P为天然气销售价格，MC为边际成本，ε为消费弹性，其中R=λ/（1+λ），成为拉姆齐指数，是在边际成本上打一定折或给予一定加成的指数。这种定价方式虽能调动生产者的积极性，但会使必需品的价格偏高，也会出现一部分用户补贴另一部分用户的情况。

我们可以看出准公共产品的这几种政府管制方法都有自己的缺陷。现阶段，我国城市燃气以天然气为主，由于外资、民资及国资的加入，城市燃气形成了多元投资主体结构。但集团化发展趋势愈加明显，港华燃气、新奥能源、中国燃气、华润燃气与昆仑燃气成为五大全国性的城市燃气集团。针对这些特征与市场化改革的大背景与大方向，在用准公共产品定价法为城市燃气定价的过程中，需要我们更多思考。

（三）用准公共产品定价法为城市燃气定价

目前我国的城市燃气供应商或有资质的潜在供应商较少，供应网络建设不能满足用户个体选择与计价的技术要求，完全开放的市场条件并不成熟，因此需要推进混合所有制和政府购买公共服务等多种创新改革，通过有限度、有区分、严准入、严监管的市场机制来逐步解决现有困局。

我国城市燃气领域定价应遵循“有区分”的原则。即区分面向工业用户与居民用户的不同市场供应政策；在民用领域中，又要严格区分基本生活消费与奢侈性消费的市场自由度。对工业用户，由于产品使用量较大，基础设施的个体选择与计价的技术改造可行性难度低，所以可以采取相对较为开放的市场政策，在保障用户选择供应企业的自由的前提下，允许供应商自主定价或供应商与客户自主协商价格。这样既给予了供应商足够的自主经营、获取利润的空间，也能够通过价格杠杆督促工业企业节约能源、资源的使用。对居民用户，实施“阶梯气价”的定价机制。究其原因，一是照顾弱势群体，保证居民对天然气的基本需求，降低其生活成本；二是抑制资源浪费，防止定价中的“平价”或“低价”政策，因高收入人群对于天然气的过度使用，导致对高收入群体的“逆向补贴”。天然气领域的“阶梯气价”是纵向公平原则的深化，社会保障的意味更为浓厚，更多体现的是着眼于结果公平的社会公平。我们扩展来看，水、电、天然气等公共产品供给领域中的“阶梯定价”政策是超额累进税率制度从收入向支出领域中的一个“嫁接”，设计原理相同，调节目标指向类似，都是更加“纵向公平”的实现。天然气阶梯气价定价过程中，要在市场化的基础上，将市场自由度与消费量阶梯挂钩。对于基本消费额度内的单位价格，应保持低于单位成本价格的水平，且不允许价格随意波动，其差额的一部分由财政补贴给供应商；对于超出基本消费额度的部分，在逐步提高单位指导价格的同时，也应当逐步扩大供应商自主调价的空间，允许企业以这部分差额弥补基本额度供应产生的亏损或作为利润留存。这是准公共产品定价法中边际成本定价法与双重定价法、拉姆齐定价法的结合使用，更加符合我们的现实情况。

另一方面，城市燃气领域在供应环节应遵循“有限度”的原则。所谓“有限度”，指将产业下游的客户供应环节面向市场开放。供应商从上游购买资源产品，承担终端基础设施的维护费用，并以分期支付等方式承担部分资源基础设施的建设投入。因为公共财政出于供给居民生活必需资源的必要，投入巨资建设了这些一般企业无力或无意愿参与的基础项目；但这并不代表取得资源终端供应获益权的企业毋需承担这一部分成本义务。这种设计既遵循了权责一致的社会义理，也考虑到了城市准公共产品供给的公益性、民生性。同时对进入终端市场的企业进行监管，建立有效的竞争，防止由于准入企业较少而产生供应商联合，造成新的价格垄断。

四、通过天然气价格形成机制改革推进天然气领域与城市燃气进一步发展

全球能源消费总体放缓，中国经济进入新常态。面对这样的国内外环境，“十三五”期间，国家将深化天然气领域的改革。

对于我国天然气价格形成机制的改革需要协调和注意以下问题：一是加大科技攻关，吸引多元投资，加快天然气基础设施建设，多途径提高我国天然气资源的保存与供给能力。同时，协调天然气供需关系，平衡市场供求格局，避免供应过剩。二是工业用户应结合国家经济发展转型、产业结构优化的背景，鼓励企业进行燃煤、燃油工业锅炉的天然气置换。按照中央提出的“三去一降一补”，通过市场化办法有效降低企业的用气成本。三是针对交叉补贴现象，对居民用气实施阶梯气价，并建立健全相应的配套措施。四是工业及居民用户的价格改革应有效缓解天然气领域的交叉补贴现象，深化市场化改革，着力解决价格体系不完善、政府干预过多和监管不到位并存等问题，理顺天然气价格体系，避免价格机制扭曲。五是协调天然气与成品油、煤炭价格的比价关系，平衡替代效应与价格水平，避免能源逆替代现象发生。

在城市燃气领域，一是激发社会民众对城市燃气的需求。内在需求是城市燃气发展的根本动力，随着社会经济的发展，民众对公用事业的需求不断增加，城市燃气应借此契机得到发展。二是确保城市燃气发展的资源供给。现阶段来说即天然气的供给，离开了资源保障，城市燃气就不能得到很好的发展。三是国家政策支持城市燃气的发展。通过制定政策、制度，包括价格机制等，为城市燃气发展定好位，构建城市燃气发展制度体系，避免发展中的大起大落。

参考文献

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郭焦锋，国务院发展研究中心资源与环境改革研究所

乔路，中央财经大学财政学院硕士研究生

（责任编辑：邢荷生）

Study on Cross Subsidy in Natural Gas Field and City Gas Pricing Method

Bai Yanfeng Guo Jiaofeng Qiao Lu

Abstract：By studying the developmentof natural gas in 2015,this paper focuses on the phenomenon of cross subsidy of natural gas and the implementation of the gas price.Then,using the quasi public product pricing method price the city gas,the study concluded that the city gas field should follow the"differentiated"ladder gas price,and follow the"limited"supply chainmarketopening.Finally,itpointed out that the further development direction of natural gas and city gas:In the field of natural gas,natural gas supply should have a security system,and prevent excess supply at the same time;Secondly,we should find the effective way to reduce the costofgas consumption by themarketapproach;Thirdly,the ladder gas price of residentialusers should be established and improved;Fourthly,through the pricemechanism effectively relieve cross-subsidy phenomenon in the field ofnatural gas;Fifthly,inverse alternative energy should be avoided.In the field of urban gas,firstly to stimulate the public's demand for urban gas,secondly to ensure the supply of the development of urban gas thirdly to enactnational policy to support the developmentof city gas.

Key words：Gas;Cross Subsidy;City Gas;Quasi-public Product Pricing

作者简介：白彦锋，中央财经大学财政学院副院长，教授、博士生导师

中图分类号：F812.45

文献标识码：A

文章编号：2096-1391（2016）02-0057-08