新常态下农村基层政权法制化建设——基于山东省泰安市法制治理视角

文/何传新

新常态下农村基层政权法制化建设
——基于山东省泰安市法制治理视角

文/何传新

习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班仪式上讲话指出，全面依法治国是事关我们党执政兴国的一个全局性问题。各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任。随着改革的不断深入，我国经济进入了发展的新常态时期，农业农村发展也进入新的阶段，各个领域出现许多新的变化。面临加快推进城乡经济社会一体化发展的新任务，对农村基层组织提高统筹城乡发展的能力提出了新考验。新常态下进一步加强农村基层党组织和农村基层政权建设成为我们工作的重要内容。

泰安市农村基层党组织和农村基层政权建设存在的突出问题

（一）农村经济社会变革对农村基层党建工作和政权建设提出了新要求、新挑战，出现了一些农村党建工作的空白点、薄弱点

随着工业化、城镇化和农业现代化步伐的加快，农村社区作为农村社会建设中的新生事物，如雨后春笋般蓬勃发展起来，对传统的乡村治理结构、管理体制、运行机制等带来巨大冲击，给农民群众的思想观念、组织形式、生产方式、生活形态、服务需求等带来许多新的变化，也对新时期农村党建工作和基层政权建设产生重大而深远的影响，传统的农村基层组织形式、党建工作方式都要随之作出相应的变革。如何强化对农村社区建设的规划、构建农村社区组织体系、如何实现农村党建工作对农村各项工作的全覆盖、如何理顺农村社区条件下党建工作机制、如何以党的建设推进农村社区建设等等，都是当前和今后一个时期农村基层党组织和基层政权组织建设面临的新课题、新问题。同时，随着农村经济社会变革的不断深化和新农村建设进程的加快，农村的社会结构、产业结构、组织结构等都发生了明显变化，各类服务组织、产业基地、龙头企业、行业协会、农民专业合作社等大量涌现，有些农村基层党组织不能自觉适应形势的发展，没有自觉延伸党组织建设链条，出现了一些没有被基层党组织有效覆盖的空白点。另外，面对农民群众法制意识、民主意识、文明意识、权益保护意识等不断提高，面对农村生活方式、生产方式的深刻变化，农村基层党组织和基层政权组织的设置形式、管理体制、工作机制等都还存在一些需要探索完善的地方。

（二）存在影响农村基层组织和基层政权组织建设的突出问题，少数农村基层组织软弱涣散

尽管各级高度重视农村基层组织和基层政权建设，泰安市农村基层组织建设水平有了显著提升，但仍存在一些影响基层组织建设水平提高、亟待解

决的问题：一是“无钱办事”问题突出，基层组织运转困难。目前，全市还存在部分贫困乡镇，特别是存在部分集体收入薄弱村、负债数额较大的村。虽然近年来把大力发展村集体经济作为农村基层组织建设的重要工作内容，并取得了显著成效，村级收入大幅度增长，但部分村增收难、无收入、负债重的问题仍客观存在。无钱办事、无钱服务、无钱保障，贫困乡镇仅限于保工资、保运转，对村级党组织、基层政权建设投入不足；贫困村干部待遇落实不了、无钱投入村基础设施建设、无钱为群众服务、无钱发展村经济，甚至正常运转都困难，严重影响了农村基层组织建设水平的提高，降低了农村基层组织和基层政权的凝聚力、号召力。二是村干部队伍待遇保障机制不完善，影响了村干部岗位的吸引力，降低了村干部的工作积极性。虽然近年来农村党组织书记待遇得到了较好的保障，实现了县级财政统筹发放，但其他村干部的待遇特别是贫困村村干部的待遇、退休退职村干部的待遇还存在落实不到位的情况，近年来退休、退职村干部因待遇落实不到位而上访的问题呈增加趋势，不仅成为农村社会不稳定因素，还挫伤了在职村干部的工作积极性，甚至成为个别在职村干部“在其位不谋其政”、以权谋私的思想动因。另外，从整体上看，目前泰安市农村干部补贴标准普遍不高，相对滞后于经济发展、农民群众收入增长，且补贴标准与农民群众收入增长联动增长机制没有建立完善起来，村干部医疗保险、养老保险等社会保障机制也需要进一步健全完善。另外，目前村干部发展空间小，一些村干部认为：干得再好也是个村干部，干一辈子也跳不出一个村，“干着国家事，端着泥饭碗”。“付出”与“受益”的失衡，降低了村干部职位对农村人才的吸引力，也使部分村干部产生“活思想”，在一定程度上削弱了村干部的工作积极性，影响了农村基层党组织和基层政权组织的战斗力。三是部分基层干部的素质能力与新农村建设的要求不适应。随着新农村建设的不断深入及农村城镇化、社区化、信息化、产业化、现代化的发展，对农村干部的能力和素质提出了高要求，但从目前农村干部队伍状况来看，多数为土生土长的农民，受教育程度整体不高，真正富有远见卓识、致富带富能力强的村干部还不是太多，部分村干部不能适应形势的发展变化，发展本领不强、服务手段缺乏、干事劲头不足。四是存在少数问题突出的难点村、后进村，基层组织链条上存在薄弱环节。个别村存在宗族派性严重、遗留问题难处理、存在黑恶势力、村干部不团结、村级工作不规范、为群众服务不到位等问题，影响了村级工作的开展，陷入软弱涣散的局面。

（三）农村党员队伍结构需要进一步优化，教育管理手段需要进一步创新，部分农村党员先进性不强、作用发挥不突出

从农村党员队伍的结构组成来看，普遍出现了“老龄化、老面孔、老资格”的情况，平均年龄偏大、男性比例偏高、女性比例偏少。从党员纳新来看，随着社会人口流动性增强，农村常年外出务工人员增加，且多为青壮年，农村入党积极分子队伍减少，农村党组织在发展党员时也面临着对象确定难、教育培养难、跟踪考察难等问题。另外，少数村党员干部在纳新方面也存在从宗族派性出发、不严格标准程序，发展“近亲党员”“利益关联党员”等问题。从农村党员队伍的教育管理来看，部分村党组织“三会一课”等基本制度落实不规范，对党员的教育活动开展少，且教育内容针对性、教育方式实效性不强。

进一步加强农村基层政权建设的对策

（一）构建常抓不懈的农村党建领导体制和工作机制

坚持“抓书记、书记抓”，进一步明确县乡党委和党委书记抓基层党建工作的职责任务，健全完善党委定期研究、定期报告、定期督查基层党建工作，党员领导干部基层党建工作联系点，党委书记基层党建专项述职、工作记实等制度，明确各级党委和党委书记抓基层党建工作的责任。健全完善基层党建工作领导小组及联席会议制度，切实加强对基层党建工作的领导和指导，形成党委统一领导、组织部门牵头抓总、有关部门协同配合、齐抓共管的基层党建工作格局。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，在各级党政领导班子和领导干部综合考核评价办法中增加农村党建工作实绩的权重，强化对各级党委抓农村党建工作的考核，考核结果作为评定领导班子工作实绩、选拔任用领导干部的重要依据。

（二）加大农村社区党建工作创新力度

近年来，农村社区作为农村社会建设中的新生事物大量出现，日益成为农民群众社会生活的重要载体。推进农村社区建设，有利于推动公共财政向农村倾斜，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，科学技术向农村普及；有利于调动和发挥农民群众的积极性和创造性，依靠自身力量，加快富民强村，改善农村面貌；有利于改变传统城乡关系，整合城乡发展资源，实现城乡协调发展，提高农民群众生活质量。适应农村社区蓬勃发展的新形势，把农村基层组织建设与农村社区建设紧密结合，积极推进农村社区党建工作，积极探索建立以“三化五制”（服务资源多样化、服务内容精细化、服务载体具体化，组织领导机制、综合协调机制、民主管理机制、共筑共建机制、责任落实机制）为主要内容的农村社区党建工作体系，创新农村社区党组织设置模式，拓展农村社区党组织服务功能，探索符合城乡一体化要求的农村社区党建工作新模式，从而实现农村基层党建工作的新跨跃。

（三）创新农村基层干部选拔培养机制

一是选好培强乡镇党委书记队伍。进一步扩大选人视野，放宽选用标准，注重实际工作能力，注意农村工作经验，建设一支政治素质好、驾驭能力强、善于抓落实、密切联系群众的乡镇党委书记队伍。进一步提高政治待遇，对优秀乡镇党委书记可以破格提拔、越级提拔，进一步提高乡镇党委书记干事创业的积极性。加强对乡镇党委书记队伍的教育培训，定期从较高层面上举办乡镇党委书记培训班，将农村基层组织建设列为重要培训、研讨内容。二是加强乡镇基层组织工作队伍建设。根据乡镇（街道）规模，扩充乡镇基层组织工作人员编制，壮大基层组织工作队伍。三是加强农村干部队伍建设。突出抓好农村党组织书记队伍建设，拓宽用人渠道，改进选任方式，真正把政治素质高、文化水平高、群众威信高和发展能力强、服务能力强、协调能力强“三高三强”型人才选拔为村党组织书记。健全完善农村干部绩效考核制度，建立完善以“四化双联”（目标科学化、考核经常化、制度规范化、评价民主化，联绩计酬、联绩奖惩）为主要内容的村干部绩效考核评价体系。加大投入，完善政策，强化监督，建立完善村干部补贴标准与农村人均收入增长联动提高机制，建立落实村干部加入养老保险、医疗保险制度，建立落实村干部待遇统筹发放制度，切实保障村干部补贴待遇落实，充分调动村干部队伍干事创业的积极性、主动性。

（四）健全完善保持农村党员先进性的长效机制

一是加强入党积极分子队伍建设。广泛开展各种形式的主题教育活动，把农村中的优秀分子吸引到党组织的周围。研究解决农村青年入党积极分子源头不足问题，探索实行乡镇党委对农村优秀青年筛选备案、明确专人跟踪考察培养机制，及时把农村优秀青年纳入党组织培养教育视野，建设一支数量充足、质量较高、结构合理的入党积极分子队伍。改进入党积极分子的学习培训、联系培养、考察考核等制度，建立乡镇党委领导成员、优秀机关干部、村党组织成员共同联系入党积极分子制度，使他们思想上有人帮，组织上有人管，作风上有人带。坚持入党积极分子队伍动态管理制度，根据考察培养、民主评议情况，及时调整。二是着力优化农村党员队伍结构。把发展35岁以下青年入党作为发展农村党员工作的重中之重来抓，做到优先教育、优先培养、优先发展。使新发展青年党员人数达到不低于新发展党员总数80%的比例，并提高农村女性党员在新发展党员中的比例。把发展党员与后备干部的培养结合起来，对新发展入党的优秀青年及时纳入后备干部队伍进行培养。三是严格发展标准、程序。坚持做到培养时间不够不发展，不参加培训或培训考试不合格的不发展，得不到群众公认的不发展，政审不合格的不发展。认真履行入党手续，以规范的制度保证新党员质量。坚持入党积极分子“两推一公示”（党员群众推荐、党组织推荐、对入党积极分子人选进行公示）、党员发展对象“双推双考”（党员票推、群众代表票推、组织考评、民意测评）等制度，增强发展党员工作的透明度，切实把好党员队伍的入口关。四是创新农村党员教育管理手段。完善教育培训制度，创新培训形式，增强培训针对性，狠抓各项教育措施落实。充分发挥县乡党校、远教网络主阵地作用，创新教育手段，探索推行“菜单式选学、订单式送学、小灶式点学”教育培训新机制，注重对农村党员实行分散式、科目式、应试化培训，由县乡党委根据形势任务列出教育内容目录，编发教育培训资料，采取开展过组织生活集中学习、个人分散自学相结合的灵活学习方式，每年对党员学习成效进行考试，考试成绩纳入党员考评。

（五）探索完善党组织领导下的基层民主法制化机制

一是切实加强基层党内民主。建立完善以“领导班子成员公推直选、重大决策票决、重大事项提议、质询监督落实、定期评议领导班子及成员”为主要内容的“五位一体”党员意愿表达机制，使党内民主制度的各个环节、工作程序和执行过程进一步精细化。积极探索发挥党代会代表作用的途径和方式，建立完善党代会代表列席全委会议、重大决策向党代会代表征求意见、党代会代表视察工作、党代会代表民主测评、评议领导班子和领导干部等制度。完善和落实党内情况通报、情况反映、党组织负责人定期接访等制度，落实好基层政务、党务公开制度，切实保障好党员民主权利。二是积极推进农村基层民主。真正以农村群众答应不答应、满意不满意、高兴不高兴为出发点，进一步健全完善基层民主体系，推行“四议两公示”民主管理机制，即村级事务由支部会议提议、“两委”会议商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；决议公示、实施结果公示。狠抓“两组两公两评”（村务监督小组、村民理财小组，村务全面公开、财务全面公开，党员、群众评议村干部）民主监督机制落实，切实保障农民群众的监督权力，推进村级工作健康有序进行。

（六）构建贫困村减负增收、难点村转化升级长效机制

一是大力发展壮大村集体经济，着力解决好“无钱办事”“无钱服务”的问题。坚持分类指导、因村制宜，引导、帮助各村立足优势发展村级集体经济。借鉴经营企业和经营城市的做法，运用市场经济的手段，把村集体所有的自然资源、组织资源、资本、技术、品牌、劳动力等要素都作为发展的成本，通过各类项目进行重组营运，最大限度地盘活存量，扩大增量，实现增值效益。引导村“两委”干部牢固树立“经营村庄”的意识，把市场经济的经营理念、经营机制、经营方式运用于村集体经济发展的过程之中，充分挖掘各种资源要素潜力，整合优化资源要素配置，改善组织利用方式，创新经营管理机制，实现经营效益最大化。切实优化村集体经济发展环境。各级要从政策、资金、技术、信息等方面，努力为村集体经济发展提供支持、搞好服务、破解难题，创造一个良好的大环境。积极化解村级债务，建立健全清欠工作责任制，对村集体的债权债务进行认真清理，探索化解不良债务的有效方式，坚持杜绝盲目举债，尽量减少新增债务。二是加强“难点村”治理整顿，扫除农村基层组织薄弱点。落实县、乡领导干部联系包保难点村责任，切实加强对“难点村”治理整顿工作的领导；统筹安排市直、县直部门包保“难点村”，合力扶持“难点村”攻克难点、加快发展；针对“难点村”存在的矛盾问题，选派人员成立工作组，进行调查处理，消除村级发展障碍及社会不稳定因素；安排经济实力强，与“难点村”具有利益互补的强村、强企开展“手拉手”结对帮扶活动，带动“难点村”开拓思路、步入正轨。加强“难点村”治理整顿工作问责力度，充分调动各方工作积极性，切实使后进变先进、难点变亮点，进而提升农村基层组织建设整体水平。

（作者单位：山东省泰安市委党校）