“北大荒”困惑

上世纪八十年代，随着“家庭联产承包制”的改革浪潮席卷中国广大农村，多年来一直亏损的黑龙江省国有农场，也决然踏上改革之路。垦区号召广大农工积极创办家庭农场，以土地、机械由农工承包经营的方式，将所属113个国有农场，分解为上万个家庭农场。家庭农场实行“两自理”，即“生活费自理，生产费自理”，并自主经营，自负盈亏。这是北大荒发展史上一个重要的历史节点。

为保障农工基本生活、激励农工创业和支持家庭农场的生产经营，当时农场给予了必要的支持，农场预先借给农工部分生活费和生产费，秋后再扣除。此外，垦区还规定，每个在职农工配给一定数量“基本生活保障田”，用于养家糊口；家庭承包的其它土地叫“生产田”，仅收取较低的承包费。这被称为“两田制”。

那时候，农工们没有了工资更没有积蓄，创办家庭农场都是白手起家，很多人靠举债度日、维持生产。当时由于粮价低、基础差，一旦遭遇天灾，很多人难免倾家荡产。

今天看来，黑龙江农垦这场改革是中国大变革的组成部分，是百万农工、上万家庭农场，以极大的勇气和坚忍不拔的拓荒精神，扛起了这片悲壮的黑土地，创造了今天北大荒的传奇和辉煌。

时至今日，让人无法理解的是，在外部看来，北大荒是一片欣欣向荣，繁荣昌盛，为什么近年来，内部却是农场与农工的矛盾重重、量广面大，且难以调和？

梳理北大荒的历史不难发现，在国营农场艰难的时期，实行“两自理”，是把发展的重担压在了农工身上；经过30多年的发展，北大荒取得了巨大成就和惊人进步，而广大农工却没有享受到改革带来的好处。

负担沉重 增收困难

2006年起，我国全面取消农业税，标志着延续了2600年的农业税从此退出历史舞台。这是具有划时代意义的一件大事，也是惠及亿万农民的一大德政。此后，政府逐年加大对“三农”和农资综合直补等资金投入的同时，进一步加大对种粮农民的补贴力度，给广大农民带来了千载难逢的大好机遇。

出人意料的是，同样在土地上劳作的黑龙江垦区的农工们，他们的负担不旦没有减轻，反而从此变得更重了。这是为什么？

黑龙江农垦建三江管理局下属八五九农场，是以中国人民解放军8509部队的代号命名，地跨饶河、抚远两县。该农场多名农工反映，农场土地租金年年上涨，种子化肥强买强卖，上交粮低于市场价强行收购等等，导致农民负担越来越重。

据八五九农场农工艾海英讲述，在黑龙江农垦，因为地多，种地的农户绝大多数需要从银行贷款种地，银行的贷款不是交给农户，而直接交给农场，农场先扣除地租、历史欠款甚至种子、化肥、农药等等各种费用，才将所剩无几的贷款发给农户。

艾海英介绍，这里的农工几乎家家贷款，但农户贷款拿不到手，无钱种地，因为没钱，有的不得高息贷款。就是贷到了钱，由于农场的高额收费、高额利息、粮食价格低迷、加上农场的乱摊派和乱收费，农民根本就赚不到钱，甚至一年下来，连生活费都赔了进去，有的还背负了高额债务。

为了减轻农工负担，黑龙江农垦总局2007年出台了《关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案》，规定国有农场通过降低土地承包费的方式，落实免除农业税、农业特产税政策，降低农工社会负担。农工承担的类似农村“乡镇五项统筹”收费也给予全部免除。

该文件还规定，农场不得通过提高“规模田”和社会化服务等方面的收费标准，变相增加农工负担。凡通过提高土地承包费或其他形式变相加重农工负担行为，一经查实，将按照中央《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追加究的暂行办法》的相关规定严肃追究有关责任人的责任。

但现实中，这些政策在农场根本就没有执行。八五九农场一位农工为《中国民商》算了一笔细账，以水稻为例：每亩水稻生产成本需要808元，地租以360元计算，加上贷款利息，实际每亩成本支出为元。以2015年水稻价格为例，亩均产950斤，收购价格1.4元，每亩水稻卖1330元，亩盈利仅45元。

“如果地租再涨，谁还愿意种地？”而这里的土地，只有种水稻还有盈利。八五九农场农工连国才介绍，如果种大豆和玉米，因为积温不够，产量和质量都不行，卖不上价。“没等种就已经赔了，每亩约亏80-200元。”

尽管可以享受国家补贴，但农工们仍觉得承包费太高。据了解，农场调整收费标准和增加收费项目，必须经农场职工代表大会讨论通过，报总局审批，并报农业部农垦局和财政部农业司备案。

每年年初，农场会召开职工代表大会确定租金，并以文件形式下发，但农场农工们并不认同职工代表大会的公正性。“这不是职代会，是官代会。开会之前都已经定好了，一个小小的农工反对也没用。”

地租年年涨 粮价年年跌

《中国民商》在建三江管理局下属勤得利农场、八五九农场、青龙山农场采访时，多数农工最困惑的问题是：“地租年年涨，粮价年年跌，我们怎么办？”

以勤得利农场为例，2010年以来，农场地租年年涨价。分别是2010年78元/亩，2011年猛涨至元/亩，2012年涨到172元/亩，2013年涨到元/亩；之后由于农工多次上访，2014-2015年没有涨。而今年又一次上涨。而且内外有别，场内户每亩涨10元，达到188元/亩，场外户涨30元，达到208元/亩，分别比2010年上涨2.4-2.6倍。

由于地租涨价而引发的矛盾非常突出，而且较为普遍。2013年，国务院农村综合改革工作小组办公室（下称国务院综改办）对该问题进行调查并督促黑龙江农垦总局妥善处理。

国务院综改办致函黑龙江农垦总局：据材料反映，黑龙江农垦农工每人有8亩水田作为身份田，亩均承包费由2008年的30元涨至2012年的40元，经营田亩均承包费由2008年的135元涨至2012年的元，部分农场甚至达到400元。按亩均350元承包费计算，涨幅己高达159%，远远超出物价指数涨幅，超出农工承受能力。

而且，农场在收取高额承包费的同时，还收取如农业阳光保险费、农业农机技术保证金、水田线路灌溉费、割晒保证金、农艺措施保证金、资源过多占有费等各种名目的费用。

鉴于农工反映问题量大面广，2013年5月，国务院综改办派调研组赴黑龙江进行了专题调研，指出垦区确实存在“土地承包费上涨过快”的问题。基本田承包费一年一定，需负担全部农工和农场管理人员社保支出的增长部分，与农民责任田实现零负担相比存在不均衡。规模田承包费增长速度过快，规模田承包费价格并未达到低于机动地价格20%的标准。

国务院综改办提议黑龙江农垦总局“完善制度，严格控制土地承包费上涨”，改变无论什么开支都摊入土地承包费的做法。对因物价指数变动等因素影响，确实需要调整土地承包费项目和标准的，要确定合理的增长幅度，严格控制土地承包费过快上涨。基本田只应负担种地农工本人的社保费用中应由企业承担部分，以实现农工基本田零负担，并确保基本田承包费相对稳定，一定3-5年不变。要督促各农场贯彻执行规模田承包费低于机动地价格20%的标准。

据了解，此后一年，农场确实没有涨地租。但去年开始，农场的地租又开始上涨。

《中国民商》查阅2016年《八五九农场文件》发现，该农场经营田承包费底价标准已经上涨到水田元/亩、旱田280元/亩。无本场户籍的承包户在此基础上每亩增加承包费10元。而且，每户承包超过300亩以上至550亩的，每亩承包费上浮5元/亩，超过550亩以上的，上浮30元/亩。

这份文件还写明了农场的其他收费事项和标准，包括高压线路费、灌溉费、水利建设维护费、道路维护费、机械作业费、水泥晒场维护费、农机存放保管费、浸种催芽费、航化作业费、生产资料费等收费项目。

“农场擅自制定收费标准，并且一年一签合同，每年收费标准都借机大幅度提高，不交费就不让种地。”《中国民商》采访的多数农工极为不满。

据知情人透露，“近几年土地对外承包大约是元，垦区耕地总面积是4500万亩，仅就土地一项，农垦总局收入就相当可观。”

开荒地演变

农场开荒地的权属问题，在农垦系统存在极大争议，也是农工与农场矛盾的导火索，已经成为一个严重社会问题。

农场职工认为，职工自筹资金开发家庭农场，国家各种文件和农垦总局文件赋予职工有20年或者年更长期的使用权，在此期限内农工不应该缴纳地租。

公开资料显示，1980年代中期，黑龙江国营农场总局（黑龙江农垦总局前身）下属的各个农场职工响应国家号召开垦荒地。当时背景是，各农场严重亏损，无力耕种土地，鼓励农场职工自筹资金进行开荒。

为此，1985年2月，农垦总局下达《关于国营农场办好职工家庭农场若干政策的暂行规定》，垦区开始全面兴办家庭农场，但是先后曾经历了几次重大反复。直到1995年“以家庭农场为基础、统分结合双层经营体制”在全垦区全面推行。

当时，黑龙江各农场为农场职工开垦的土地颁发了《职工家庭农场证，并明确指出：职工家庭是在国营农场领导，实行家庭经营，独立核算，定额上交，自负盈亏的经济实体。《职工家庭农场证》表明职工家庭农场与国营农场在经济上是合同关系，双方都应守约。

上世纪90年代以后，各农场给农工新开发的土地颁发了《国有土地使用证》，而这个时期，国家和农垦总局都陆续出台系列文件支持。

在八五九农场农工于文侠印象中，当时80%以上的家庭农场都获得了农场土地管理科颁发的土地证。

1994年5月，国务院办公厅转发财政部《关于农业综合开发的若干政策》第五条明确规定：在农业综合开发中，依照谁投入、谁利用、谁受益的原则，鼓励农民自筹资金和投入劳动进行开发。第九条规定：在一定时期内使用权不变，可以继承，可以依法有偿转让。年4月，农垦总局颁布《黑龙江垦区“五荒”资源开发实施办法》（荒山、荒坡、荒土、荒滩、荒水，属于未利用地），其中规定：农场职工群众可购买、租赁、承包开发“五荒”，使用权归开发者所有。“五荒”资源使用权年限，根据资源开发项目具体特点和使用者的要求，一般不少于20年，最长可至50年。取得“五荒”资源使用者，在合同期内，土地使用权、生产经营权等受法律保护；对已租赁的或承包经营的荒地，未到约定期限，并已按合同规定开发治理的，应由原经营者继续经营，不得强行收回。

这一时期，各农场职工开垦了大量土地。八五九农场、七星农场、青龙山、新华等农场也开发大量的新开垦土地，并形成众多开发性家庭农场。

但这些荒地的权属问题，如今却成了农工频繁打官司、上访的导火索。

八五九农场农工连国才，是农垦老职工的后代。1979年，连国才随父亲连守业迁入八五九农场。1985年，农场顺应时代潮流开始改革开放，鼓励兴办开发性家庭农场，开垦农场荒地并给了很多优惠政策。连守业看到了这些政策，认识到大的时代变革即将来到，经农垦总局批准，率先在农场申办了开发性家庭农场，并办理了相关手续，开始自费开垦土地。“建三江管局依据国家相关文件及家庭农场章程，颁发给我父亲一本职工家庭农场证书。”

连国才介绍，当时签订的合同是30年，合同的内容划定了开荒地界并规定了第一年交大豆5公斤，第二年交10公斤，第三年交15公斤，第四年交公斤，第五年交25公斤为止，以后不再增加。

1996年，农场通知，要求所有开发性家庭农场在年6月底前必须到农场土地管理科办理重新登记手续，登记时需要提供原有土地证等，按照国家规定上足应缴费用，发给国有土地使用证。

如今他的父亲连守业已去世，家庭农场证书还在，但最早的合同及土地证，被农场以换证名义为由收回，至今没有补发给。

权属之争

黑龙江垦区各农场农工反映的地租问题，其核心在于开发性家庭农场所开发的国有土地使用权归属问题。

据了解，垦区家庭农场主要分为两类：一类是以承包国有农场原有耕地的方式形成规模化生产的，另一类是私人投资开发国有荒地形成规模化生产的。

七星农场农工溥义介绍称，1986年，各农场将场房和机械全部卖给个人，农场无能力开垦“国家未利用土地”，放弃开垦权。农场土地使用权是耕地，他所投资开垦的土地，是未利用土地。按国务院和相关法律规定，未利用土地“谁开发，谁投入，谁受益”的原则，谁就有使用权。

连国才多次向《中国民商》证明，未利用土地都是个人开垦的，而且经过派驻国土资源科批准。1996年农场土地管理科通知收回旧证换新证，结果省厅驻农垦总局国土资源局建三江分局将农工投资开荒的开发性家庭农场土地上报国土资源厅，并划到北大荒分公司土地证内。

但是由于八五九农场各职工开发的家庭农场土地证已被收走，大多数开发性农场土地又被划入上市公司土地证内，土地被分成各种性质用地，八五九农场具体的开发性家庭农场土地已无人说得清楚。

不过，八五九农场“2013年耕地承包情况”显示：2013年，八五九农场共有承包土地1169798.78亩，土地性质划分为分公司、开发性、新增面积和“五荒”等，据统计，开发性土地面积为111423亩，即农工所说的开发性家庭农场土地。

连国才多次到农场询问此事，农场的答复是，农场不再颁发土地证，只需每年签承包合同即可。连国才说，“一年一发包，就意味着开发业主的巨额投入白扔了，农田基本建设不能搞了，就意味着承包费可以年年涨。”

关于荒地产权问题，《黑龙江省拍卖“五荒”资源使用权的暂行规定》里提到，“一般不少于30年，最长可至70年。”使用的是“可”“一般”等表述方式，农垦系统可依据此政策制定实施细则。这导致农工、农场与上市公司各执一词。

2013年底，连国才等120人联名申请补发国有土地使用证，黑龙江国土资源厅驻农垦总局国土资源局建三江分局的答复是：原建三江土地管理局颁发的《国有土地使用证》仅限于农场内部使用，不能作为政府颁发土地证书的权属来源依据。

连国才拿出一份《关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案》（黑垦局发【2007】7号），其中第二条第（二）项：完善国有农场土地承包经营制度中规定“稳定土地承包关系，适当延长土地承包期”。这是为了保证政策的稳定性和鼓励农工增加对土地的中长期投入；实行“两田制”承包经营的国有农场，农场“基本生活保障田”的承包要稳定，农场“经营田”的承包也应相对稳定。

“农场规定一年一签与国家法律、政策的规定背道而驰。”连国才认为，国有农场可以向农业职工收取一定的土地承包费，但不应该按本地户和外来户加以区别对待，从垦荒地的投入看，都是个人在投入，农场是零投入，涨价收费缺乏有效的法律依据。

上市公司“抢地”

1998年，黑龙江北大荒农垦集团总公司（下称农垦集团）成立，总公司与黑龙江农垦总局属于两块牌子、一套班子。之后，农垦总局将八五九、七星、青龙山、新华等16家农场土地划归农垦集团的子公司“北大荒”，并作为北大荒上市的核心资产。

作为“中国农业第一股”的北大荒，是黑龙江农垦系统下唯一上市平台，成为全国拥有耕地资源最多的上市公司。

北大荒旗下16家农业分公司拥有1296万亩耕地，土地承包费是北大荒最重要的收入来源之一。2002年北大荒上市时，披露的土地生产承包费为8.95亿元，而在10年后的2012年，该数字就达到20.07亿元，年间增长1.24倍。

“北大荒股份具有独特的盈利模式和发展前景。北大荒股份的核心资产是农用土地使用权。”北大荒董事长刘长友对外界坦承。

2013年，上市公司“北大荒”涉嫌非法信息披露，被证监会立案调查。北大荒2013年报披露，公司实现营业收入93.89亿元，归属于上市公司股东的净利润亏损3.77亿元。由于接连亏损，公司将于3月日起实施退市风险警示，公司股票简称由“北大荒”变更为“*ST大荒”。

公开资料显示，2013年，北大荒土地承包费用每亩仅219.3元，这与农工实际上缴的承包费不符。目前黑龙江农地租金价格普遍超过400元/亩，以此标准计算，北大荒每年收取的地租最高或可达50余亿元。

有媒体报道称，作为主要营收来源的地租收入，北大荒每年被大股东（农垦集团）截流达十几亿元，而且这部分收入始终没有写入上市公司的财务报表，北大荒历年披露的土地承包收入比实际收入至少缩水近50%，其中，2012年公司披露的土地承包收入比实际收入减少了17亿元。

对于北大荒与大股东之间的利益纠纷，八五九、七星、青龙山、新华等16个农场农工并不关心，他们最纠结的最核心的问题在于，开发性家庭农场的土地使用权，为什么就成了北大荒上市公司的。

“北大荒上市公司，乃至农垦总局在各个家庭农场开荒过程中未投入一分钱，最终拿走土地证，并高价向职工收取承包费，这于法理不容。”连国才气愤地说。

而北大荒上市公司和各农场对此说法均不认可，他们认为，当时开发性家庭农场已经享受“3年不交税，年不交租”，政策优惠期已经结束，农场收回土地使用权，按照国家规定收取地租合理合法”。

几乎所有农场的农工与连国才持同样观点，并无数次的上访维权，但都没有赢过。

2006年，青龙山农场鼓励职工开垦自家耕地范围内的泡子地、沼泽地，被改造的地块五年不收费，这也俗称“连片五荒”。于是，青龙山农场农工张桂荣整理出一百多亩地。

张桂荣后来发现，自己开发的这些荒地也都被计算了承包费。对簿公堂的结果，是农场赢了官司。张桂荣上诉到农垦中级人民法院，维持原判。

北大荒董事长刘长友也回应称：这是历史遗留造成的。当时开荒不规范，农场土地科没有按照国家法律规定颁发土地证，存在不合法的行为，当时开垦的土地大部分属于不合法的，颁发的土地证收回没有问题，对于家庭农场职工要回使用权不能支持。

北京理工大学经济学教授胡星斗长期关注农垦问题，他曾多次公开声称：仅土地承包费用一项，农垦每年便有上百亿的资金不知去处。

对于北大荒上市公司面临的各种矛盾，管理层也在寻求应对之策。刘长友对媒体表示，北大荒最大的问题是工业板块亏损，一直通过农业收入弥补工业的亏损。希望先解决工业问题，然后再着手解决农业问题。

专家表示，无论是北大荒上市公司与大股东之间的纠结，还是与农工的矛盾，其解决之道都在于尽快推进农垦体制改革，这是问题的根源。

矛盾激化 维权艰难

地租上涨、土地权属之争引发了大量社会矛盾，仅在建三江农管局，就有上千人上访维权。很多曾自费开荒的农工由于种种原因被农场收回土地而上访维权。

其中，大兴农场农工杨志国，今年3月先是因虚构事实扰乱公共秩序被建三江农垦公安局行政拘留，接着又经建三江检察院以涉嫌敲诈勒索罪批准逮捕。

此前，杨志国查询大兴农场的土地证后发现，1994年，大兴农场耕地面积36万亩，到了2001年，换新的土地证，耕地面积变为了42万亩。相差的6万亩耕地，正是职工自行开垦的国家未利用土地，国土资源部门直接将这部分土地证颁给了农场。

2012年2月，因为农工上访问题，国务院综改办下发《关于开展国有农场税费改革专项检查的通知》。

于是，杨志国等来自6个农场的一百多位农工，2013年7月将土地承包合同、收费凭证和各农场的收费文件交到了国务院，向国务院综改办申请行政复议。

杨志国等一百多人的行为取得了成效，但也因此“得罪”了农场，杨志国目前因“涉嫌敲诈勒索罪”被羁押在建三江农垦看守所。

农工们反映，由于农场没有长期稳定的政策，使他们不敢投资搞农田基本建设，粮食增产无法保障。

八五九农场的陈鹏，开垦了3000多亩地，以前政策好的时候投资排水、修路、建房，2011年又投资多万元买了砂石料准备建一个近万平方米的水泥晒场。2012年农场利费上涨，收回开发性家庭农场，以年1000元/亩的价格公开拍卖，5年后土地和地上所有附属设施及永久设施归农场所有，并在电视台打出了广告。

迫不得已，陈鹏只能出资买下了自己一辈子辛苦开垦的土地。20多万元的砂石料，只能便宜出售，最终连5万元都没卖到。陈鹏想死的心都有。

多名上访者表示，2010年农垦上访户数量增长明显，但很少有成功的。对于垦区农工无法通过正常司法途径维护自身合法权益的状况，胡星斗称，农垦的公检法系统由农垦发放工资，这决定其公检法具有一定的行政化色彩。

历史陈欠包袱沉重

1983年之前，各个农场完全遵循着国有企业的运行模式，有盈利上交国家，亏损由国家补贴。生产队是农场最小的生产单位，农场职工被分配在各个生产队里，由农场统一发工资。到了1983年，安徽小岗村率先试行的家庭联产承包责任制已经在全国铺开，北大荒垦区农场也开始小范围尝试家庭联产承包制。

但经营不善的承包小组也比比皆是，于是出现了挂账现象。黑龙江农垦总局副巡视员刘锡荣曾在《关于黑龙江垦区家庭农场欠款挂账问题的探讨》一文中指出，垦区家庭欠款挂账由1984年的0.45亿元，上升为1988年的9.35亿元。

七星农场一位年过六旬的农工回忆，他所在的七星农场当年欠账大概有2.7亿元。七星农场农工溥义称，由于历史陈欠最后在农场改革时，都平均分摊在职工头上，每家每户少则几万元，多则十几万元，农场年年追缴。“种地的收入全都拿去缴欠款，谁还愿意给农场种地？”

八五九农场职工连国才表示，1985-1993年间，八五九农场历史欠账9亿多元，当时农场实行连队长承包，职工出勤多、干活多的要多承担连队亏损，没干活的反而没有承担历史欠账。“我父亲连守业当时开办家庭农场，分摊到70多万元欠账，直到去世欠账才免掉。”他说。

农场规定，退休时领退休金必须签陈欠还款协议，“不签不给办退休，历史陈欠要从退休金扣除”。八五九农场的于文侠说。

于文侠称，对于有欠款的农场职工，粮食即使卖掉农场也要先扣除所欠地租、历史陈欠、明年的种子化肥费用。而八五九农场多数农工都是贷款种地，如果今年的贷款不还上就会上黑名单，再申请贷款银行就不给批准。

而这种历史陈欠，在黑龙东垦区是普遍存在的现象。

多位农工告诉《中国民商》，当时各个农场给农垦总局打报告，农垦总局又向国家打报告申请减免。在1996年，国家把各农场的历史欠账全免了，但是各农场却并没有免除农工分摊的陈欠，所有陈欠必须继续缴纳。

对此，多位农场负责人表示，不会免除历史陈欠。“历史挂账国家给免除那是国家的行为，农场不免除也是符合政策。”

失败的试验

事实上，针对体制矛盾，黑龙江省政府和农垦系统一直在试图改革。1992年，中国各地农场都逐渐开始公司制改造或属地化管理。黑龙江省也曾尝试让县承担起社会职能，让农场与地方政企分开，在虎林县进行“还司法行政权于政府、还生产经营权于企业”的农场改革试点。不过，改革试验以失败告终。

虎林县境内有六个农场，农场上缴的税费占虎林县财政收入的三分之一左右。这些农场交予虎林县管理，并分十年移交，县负担的比例逐年增加10%。

然而不到三年，虎林县却已经无法负担先行合并的公检法工作人员的工资。中央派下来调查组，结果是保留黑龙江垦区的系统性，虎林试点就此停止。

2010年10月，黑龙江省人大通过了《黑龙江垦区条例》，赋予省农垦行政执法权，总局相当于市级政府，下属九个管理局相当于县级政府，检察院农垦分院和农垦中级人民法院享有独立司法权。

检察院和法院作为黑龙江省检察院和黑龙江省高级人民法院的派出机关，接受所属机关和农垦党委双重领导，人事由省人大任免和监督。每年财政部会下拨农垦事业管理费，不足的部分要农垦自己补。公检法机关国家会拨一些编制经费，但编制不够用，另外增加人员，就需要农场补贴。

这样一来，从立法上固定了垦区享有高度的司法权。

虎林改革试点失败后，黑龙江农垦开始尝试在企业层面，实行内部政企分开。2006年12月，黑龙江省委、省政府下发了《关于支持垦区加快发展的若干意见》，明确垦区是相对独立的特殊经济社会区域，按照“人大立法授权，政府依法派出，农垦区域管理，内部政企分开”的原则，对农垦总局、分局、农场分别比照市、县、乡级政府明确为行政执法主体。

农垦总局、管理局、农场社会行政管理委员会对垦区行政工作实行区域管理；北大荒集团总公司、分公司、国有农场等，实行母公司管理体制，两者在职能、机构、人员、资产、财务等方面相对分开。

尽管采取了政企、社企内部分开的一些措施，但很多职能交叉，经费预算控制也难以实现。虽然是挂有公司牌子，但实际上没有按照公司制运作。

据了解，目前，垦区的教文卫等管理职能都由农场负担，初步统计这部分费用每年约七八十亿元。对当地政府而言，难堪重负。但垦区同样左右为难，基于土地的相关收入是当地最重要的收入来源，但其坐享其成却并不承担社会服务，这一职能缺位也始终是两套体系博弈中的敏感部分。

改革亟待实质举措

事实上，农垦体制改革曾被多次提及，但改革阻力重重，进展缓慢。那么，新时期农垦改革将沿着怎样的路径推进？

2015年12月1日，《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》正式发布，《意见》将改革方向明确为坚持社企分开，主导方向则是集团化。这是24年来中央首次出台全面指导农垦改革发展的专门文件。

黑龙江农垦政企合一的体制维持多年，又经2010年《黑龙江垦区条例》立法加以固化，目前已形成一个集区域性、经济性、社会性三种职能于一体的特殊模式，改革的阻力和困难仍不容小觑。

事实证明，被呼吁多年的农垦政企分离、社企分离，但其试行过程并不顺利。新常态智库研究院院长彭真怀认为，用国有工业经济的改革方式对农垦进行改革是行不通的，而农垦以农业作为立身之本，土地性质属于国有土地，用农村改革的办法来改革农垦也行不通。

著名经济学家厉以宁表示，农垦改革方向是正确的。把社会职能剥离出去，是农垦企业必须要做的。问题拖得越长，困难会继续增加，改革的成本也越大。但步子要稳一些，逐步移交是可行的。

厉以宁建议，深化农垦体制改革，要及早推动两个层次的体制改革，一是要推动垦区国有产权体制改革，一是推动农垦企业经营管理体制改革，这将决定垦区体制改革和发展的总体思路。

彭真怀则表示，在不精简人员的前提下，把行政管理和司法等政治职能全部剔除，对农垦按照企业的管理方式进行管理和监督，人员的重构也按照企业的管理方式进行优胜劣汰，是目前最适合农垦的改革方法。

参照以往经验，推动农垦改革，顶层机制仍需继续发力，同时也需要明确方向、路径清晰的实质举措。

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻认为，农垦系统有其特殊性，一方面要兼顾效率和公平，另一方面也要兼顾国家粮食安全，所以农垦系统不应追求利润的最大化，农垦改革并不是单纯的市场化问题。

他建议，农垦应该像农村改革一样，把土地确权给种地的农户，让农户有稳定使用权，大农场要为小农场服务，政府要支持直接的经营者，而不是让管理者从中渔利。“农户经营一个个小农场，大农场就是一个社会化服务体系。”