政府采购领域利益冲突防范的制度建设——基于中美两国的比较

卢小君

(大连理工大学人文与社会科学学部，辽宁大连　116024)



政府采购领域利益冲突防范的制度建设
——基于中美两国的比较

卢小君

(大连理工大学人文与社会科学学部，辽宁大连116024)

摘要：利益冲突防范制度的建设是预防政府采购腐败发生的有效途径。通过对美国和中国政府采购领域中利益冲突防范制度的比较，发现中国在政府采购关键环节中对防范利益冲突的行为规范相对完善，而在利益冲突的防范监督机制方面与美国有一定的差距。中国应在建立系统性的利益冲突防范规定、完善多元主体利益申报机制、健全政府采购监督机制和形成制度化的公共伦理教育方面加强制度建设与创新。

关键词:中国/美国；政府采购；利益冲突；行为规范机制；防范监督机制

为了从源头上预防和遏制腐败现象，党的十八大报告提出“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防止腐败”。加强重点领域利益冲突防范的制度建设已经成为我国廉政建设的重要议题之一。政府采购作为公共资源交易的重点领域，目前已经成为腐败的高发区域[1]，面临着严重的信任危机[2]。究其根源，主要在于政府公职人员的利益冲突问题。为了有效防范和管理政府采购中的利益冲突，美国在政府采购制度中设置了防范利益冲突的专门章节，而我国的政府采购制度目前处于起步阶段，对利益冲突防范尚未形成明确的系统表述，而是隐含性地分散在采购制度的各节条目之中。对中国和美国政府采购制度中利益冲突防范的相关规定进行比较与借鉴，对于我国建立和完善防范制度具有重要价值。

一、政府采购领域利益冲突的内涵与表现形式

1.利益冲突的内涵

现有研究大多从公职人员公共职责与其私人利益的冲突角度论述利益冲突的概念。Williams(1985)认为利益冲突是指官员的私人经济利益足够影响或者可能影响官员履行公共职责[3]。经济合作与发展组织(OECD)把“利益冲突”界定为“公职人员的公共职责与其私人利益之间的冲突，其中公职人员私人身份的利益不恰当地影响他们履行官方义务和责任”。OECD概念中的“利益”不仅限于经济利益，也包括私人的社会关系、债务或其他义务、宗教或类似团队、专业和党派政治组织、家庭利益[4]。庄德水(2010)等提出利益冲突是公职人员所处公共职位上的公共责任及义务与其私人利益之间的矛盾和对立[5]。综上所述，本文认为利益冲突是指国家公职人员在社会公共事务管理过程中，由于各类私人利益因素的介入，引致公共利益与私人利益之间发生冲突，进而背离公共性的利益指向，妨碍公共职责的履行。相应的，国家公职人员在政府采购过程中所发生的利益冲突即是政府采购领域利益冲突。由于政府采购的大宗化和专业化特征，吸引了众多的利益追求者竞相追逐，也为公职人员在一些关键环节以间接形式为自己或亲属及关系密切者谋取利益提供了机会，导致侵占公共利益、造成社会资源浪费的行为发生。

2.政府采购领域利益冲突的表现形式

在政府采购活动中，存在着“纳税人—政府—财政部门—政府采购代理机构—采购官员”的多级委托代理关系[6]。如果一种职业不是直接代表从业者的利益，而是代表着他人或公共利益，就存在着代理人为获得私利而侵犯公共利益的可能性[7]。政府采购官员作为“理性经济人”必然具有追求自身利益最大化的倾向，同时由于委托-代理关系中存在的激励不相容、契约不完全、信息不对称和监督乏力的情况有可能使得政府采购人员产生逆向选择和道德风险，导致利益冲突的发生。政府采购活动的很多关键环节都可能发生实际的或潜在的利益冲突，主要表现在以下环节。

(1) 采购方式选择环节：采购单位经常以项目专业性强、工艺技术复杂、时间要求紧等理由，或者采取“化整为零”的方式规避集中采购和公开招标，进而利用邀请招标、竞争性谈判，甚至是单一来源等非公开招标方式组织采购活动。

(2) 代理机构选择环节：采购单位自行选择代理机构容易造成被选代理机构与采购单位形成利益共同体，而代理机构的异化使得公平公正程序受到严重挑战。

(3) 编制采购文件环节：采购文件中有倾向性内容，设置技术性壁垒或商务性壁垒，限制或减少投标人参与竞争。

(4) 采购信息发布环节：政府采购人员可能会在采购信息公开之前将信息透露给个别关系人或关系单位，或者通过一定理由缩短信息公开的时间，使非关系单位难以有充分时间准备和参加投标，进而增加关系单位的中标机会。

(5) 投标人投标环节：代理机构泄露投标人信息，为投标人串标提供条件，或者投标人通过不正当手段获取预算价，为本企业最低价中标创造条件。

(6)评审专家抽取与评标环节：对于一些特定领域项目，采购招标评审专家很少，并未形成真正意义上的专家库。因此实际抽取专家并不是“随机”抽取，很有可能事先就能够被供应商预测到某些专家会参加评审。因而通过打招呼、送礼、请吃饭等“公关”手段，使得招标评审产生人为的导向作用。

(7)履约验收环节：采购单位与供应商合同履约过程中或采购单位验收采购项目中，供应商通过非正常途径，代替采购单位验收项目或者变更原招投标确认的合同实质内容，如增加工程款、延长工期、降低质量标准等。

二、政府采购领域防范利益冲突制度的国际比较

制度建设对于政府采购领域利益冲突的防范具有重要作用。制度的主要功能就在于通过内部和外部两种强制力来约束人的行为，防止交易中的机会主义行为(诺斯，1994)[8]。由于我国内地政府采购领域的利益冲突防范制度的建设仍处于探索阶段，尚未形成完整表述，通过与运行已经相对成熟的美国的相关制度进行比较，将为我国内地的制度建设提供重要的参考借鉴价值。

1.制度简介

美国是世界上政府采购制度体系最完备的国家之一，《联邦政府采购条例》作为美国联邦政府执行采购的重要依据，详细规定了联邦政府各部门采购的程序、内容、透明度要求、监督、合同执行、招投标等事项，而且在第三部分专门设置了“不适当的企业实践和个人的利益冲突”，对政府采购过程中，政府采购人员及供应商的具体行为进行了一系列详细规定，比较细致地阐述了政府采购过程中针对利益冲突的防范和惩治办法。

我国政府在政府采购领域遵循的相关制度主要有《政府采购法》《招投标法》《政府采购货物和服务招标管理办法》《政府采购评审专家管理办法》《政府采购信息公告管理办法》等。目前我国政府采购领域的防范利益冲突的现有规定分散于各个条文中，缺乏独立明确的制度表述。

通过对上述制度的研读、总结与归纳，本文主要从政府采购关键环节防范利益冲突的行为规范机制和防范监督机制两个层面对中国和美国的制度进行比较。

2.政府采购关键环节防范利益冲突的行为规范机制比较

表1列举了不同制度对政府采购的关键环节中防范利益冲突的行为规范的相关规定。

表1　政府采购关键环节防范利益冲突的行为规范机制比较

由于美国与我国政府采购在程序上存在一定差异，因此也使得针对关键环节防范利益冲突的行为规定有所不同。主要表现在：一是美国政府采购以谈判采购(竞争性谈判和单一来源采购)为主，而公开招标采购方式因成本较高等原因，实践中并不常用；而且美国政府在采购过程中明确限制使用外部专家，主要选择有政府采购从业资格的政府雇员来进行评标与定标，因此在《联邦政府采购条例》中没有明确针对公开招标采购和评审专家选择的利益冲突防范条款。二是在合同管理方面，美国更注重事前管理，在合同授予前对合同人的可靠性及其产品质量进行审查，以保障政府能够获得符合定约标准的高质量的产品，并规避可能产生的利益冲突问题；而我国政府则侧重对合同执行过程的管理，禁止公职人员对合同内容和合同执行进行违反公共利益的修改。

3.政府采购中利益冲突防范监督机制比较

除了对政府采购关键环节防范利益冲突的行为规范加以规定，美国和我国政府还在各自的采购制度中设置了一系列制度规定，进而建立综合性的利益冲突的防范监督机制(见表2)。

同美国相比，我国在政府采购利益冲突的防范监督机制方面仍存在一定的差距。主要表现在：

(1)美国对参与政府采购的多元主体的行为有更具可操作性的限制。政府采购中的利益冲突涉及多元主体，因此不仅需要对政府采购人员加以严格的行为限制，还应对其他相关主体进行行为约束，形成相互制约，多角度地避免利益冲突。比如美国对参与竞争的承包商的违禁行为有明确规定。而且，通过书面承诺的方式强化对承包商、供应商或顾问公司的利益冲突管理。相比较而言，我国大多强调相关人员的利益回避，对供应商的违禁行为也基本是禁止行贿或采取其他不正当手段的一般性表述，对可能产生利益冲突的具体类型和利益申报的具体要求较为弱化，也缺乏明确的书面保证。

(2)美国强调从事政府采购的公职人员对可能产生的利益冲突问题须及早警觉。美国不仅要求政府采购的相关人员主动申报利益冲突问题，而且明确要求采购机构对于实际的、潜在的或表面的利益冲突具有警觉、提醒的责任。美国政府还要求采购机构对市场咨询顾问或顾问公司可能产生的利益冲突问题也要有所警觉。这在一定程度上形成了一种内部监督，有利于在合同授予前及早发现可能的利益冲突，防患于未然。而我国在这方面的要求相对缺乏。

(3)美国对采购官员的离职后从业限制有明确规定。美国的《联邦政府采购条例》对政府采购官员在采购合同授予、修改或延长后两年内离开政府后的就业有明确限制，这样可以在一定程度上避免政府公职人员利用“旋转门”为自己谋得私人利益。我国虽然在《公务员法》中有对公务员离职后从业限制的规定，一些地方政府如杭州市对从事公共产品采购的处级及以上党员领导干部离职后三年内的再就业有所限制，但是在国家层面的《政府采购法》《招投标法》中没有对采购官员的离职后从业限制作出明确规定。

(4)美国重视道德培训在利益冲突防范中的作用。正式约束和非正式约束两方面整合可以对公职人员的行为选择起到更有效的规范作用。美国的《联邦政府采购条例》中将道德培训制度化，不仅要求相关机构为采购人员提供道德培训，当采购人员在采购期间遇到各种可能的利益冲突问题时还可以请求道德咨询的意见。这种非正式约束制度化的做法不仅加强了公职人员的伦理观念，而且可以将正式约束细化为内在的行为准则，值得我国借鉴。

表2　政府采购中的利益冲突防范监督机制比较

注：*美国政府在采购过程中一般限制使用外部专家，此处的市场咨询顾问是指为供应商提供咨询的专家。

三、完善中国政府采购领域利益冲突防范的制度建议

制度对人的行为选择具有支配性的作用，有效的制度安排可以降低利益冲突的发生机会。因此防范政府采购领域的利益冲突，应围绕政府采购的相关部门及其公职人员着力加强制度建设，来阻断以权谋私的通道。借鉴美国经验，提出我国政府采购领域利益冲突防范的制度建议。

(1)建立系统性的利益冲突防范规定。当前我国关于政府采购领域的防范利益冲突的相关规定仍分散在《政府采购法》《招投标法》等各个章节之中，尚未形成集中、系统的制度规章。这种零散性的制度条文一方面不能给人全面完整的认识，另一方面也无法凸显其重要性和地位。因此借鉴美国的做法，可以在《政府采购法》中增加利益冲突防范的专门章节，集中阐述防范利益冲突的通则和适用范围、对可能出现利益冲突的关键环节的行为规范，以及利益申报、利益回避、从业限制、道德规范、监督与惩戒等方面的规定。

(2)完善多元主体利益申报机制。利益申报是防范利益冲突的重要措施。首先需要对何谓“私人利益”加以明确界定，利益不仅包括货币、赏金或其他有价物、未来就业与营业机会，还要避免在政府采购期间欠下他人的恩惠和人情，所有参与采购的员工应避免与供应商有过度的社交活动，或接受供应商提供过于频密或奢华的款待。其次建立采购官员、代理机构、咨询专家、供应商等多元主体利益申报制度，并且规定政府采购合同超过一定金额时各方应签署承诺书，明确各相关主体的违约责任，形成正式化的契约约束，以避免利益冲突的发生。

(3)健全政府采购监督机制。权力如果不被控制和监督，就易产生腐败，因此建立全方位的政府采购监督机制尤为重要。在政府采购领域，不仅需要通过财政部门、监察机关加强外部监督，部门内部也应形成针对利益冲突防范的负责人提醒制度、发现他人存在利益冲突问题时的上报制度。同时，实现政务公开的制度化，深化社会监督机制，借鉴美国的救济第三人权利的异议制度完善上诉机制，尽可能保证所有参与政府采购竞标的供应商获得平等的竞争机会。

(4)形成制度化的公共伦理教育。把防范利益冲突的公共伦理建设纳入政府采购的正式制度建设中来，发挥防范利益冲突公共伦理价值的基础性作用，提升政府采购人员的道德水平，形成利益冲突的“软约束”。一方面，通过制度安排，形成常态化的伦理教育与培训，把“公共利益优先”的核心价值观内化为公职人员的自觉行动。另一方面，建立道德咨询制度。由于利益冲突存在着多样性和复杂性，当政府采购官员在采购期间遇到难以判断是否为利益冲突的情形时，可以通过向专门机构的专业人士寻求咨询的方式帮助他们进行判断与行为选择。

参考文献：

[1]公婷，吴木銮.我国2000—2009年腐败案例研究报告——基于2800余个报道案例的分析[J].社会学研究,2012(4):204-220.

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[3]WILLIAMS S. Conflict of interest: The ethical dilemma in politics[M]. Aldershot, Hants: Gower, 1985: 6,16.

[4]OECD. Managing conflict of interest in the public service: OECD guidelines and overview[R]. Paris: OECD, 2003: 16.

[5]庄德水.防止利益冲突与廉政建设研究[M].北京：西苑出版社，2010:26.

[6]叶海瑛.政府采购委托代理的公私伙伴关系[J].中国政府采购，2005(9)：55-57.

[7]任建明，杜治洲.腐败与反腐败——理论、模型和方法[M].北京：清华大学出版社，2009:90.

[8]诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英,译.上海：上海三联书店出版社,1994:92-93.

中图分类号:D630

文献标志码：A

文章编号：1671-7031(2016)01-0050-05

作者简介：卢小君(1979-)，女，博士，副教授；E-mail:luxiaojun79@sina.com

基金项目：辽宁省社科规划基金项目(L13DGL062)；大连市科技计划软科学研究项目(2012D13ZC179)

收稿日期：2015-10-07