“营改增”对地方税收体系的影响及对策

韩明宇

[摘 要]为适应经济社会的发展，我国进行了多次税制改革。“营改增”是为了优化税制结构，实现各行业之间的税负均衡，但其改变了原地方税体系格局，“营改增”犹如双刃剑，既会带来有利的一面，又会带来负面的影响。此次改革有利于实施结构性减税，使试点企业税收下降并减少重复征税，但同时也会造成地方主体税种缺失，地区间发展差距加大，财政补贴支出压力增大等问题。本文提出应扩大地方政府税收自助选择范围，重新确立地方主体税种并改革现有税种，构建稳健的辅助税种体系。

[关键词]“营改增”；地方税体系；分税制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.104

[中图分类号]F812.42 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2016）04-0-02

0 引 言

1994年的分税制改革理顺了中央与地方的分配关系，加强了税收征管，确保了财政收入与宏观调控能力。分税制实质上有效处理了中央政府和地方政府之间的财权与事权的关系。经过20年的实践与发展，地方税收体系已基本形成，同时以“营改增”为主要标志的新一轮税制改革在不断深入推进，如何选择确立地方的主体税种，保证地方政府充足的收入来源，已成为目前亟待考虑的问题。

1 有关“营改增”研究的文献综述

学者董聪超认为“营改增”是为了优化税制结构，实现各行业间的税负均衡，但改变了旧有的地方税体系格局，造成了地方政府收支差距加大、地方财政收入减少等问题。他建议各级政府应该明确事权与财权，科学划分中央与地方税种。

褚德银等学者基于房地产税视角对地方税体系构建进行了探讨。他们认为我国原有一些税种设置的不适应性不断凸显放大，地方税制体系的重构迫在眉睫。因此，应该建立一个科学的、长远的、适合我国经济情况的税收体系。这些学者的文章主要以房地产税作为地方主体税种的角度研究我国的税收体系，通过加强地方政府税收能力，保证地方政府形式事权顺利。

学者任惠认为“营改增”会对地方税收体系产生影响，会导致地方主体税种缺失，同时“营改增”试点企业税收收入下降，也会导致城市维护建设税等其他税收收入下降。因此，她建议完善个人所得税、改革消费税与房产税，开征遗产税与赠与税、开征环境保护税。

顾正纲、王光宇两位学者从完善地方税收体系的理论基础出发，并通过对美国、日本、法国、德国以及加拿大成功的实践经验进行比较分析，总结出了西方地方税收体系的借鉴之处，为我国税收体系的建设提供了参考依据。作者认为，税种和收入的划分必须以政府所承担的事权职责为依据，应该建立相应的法律法规，来规范地方政府的征收权力，稳定地方主体税种。

2 我国地方税收体系现状与存在的问题

2.1 我国地方税系的现状

1994年，我国实行分税制财政管理体制改革，并建立了现行的地方税制体系，对促进社会主义市场经济发展、强化中央宏观调控能力、调动中央和地方积极性，发挥了积极作用。我国的税收按收入方划分为3类：中央税、地方税和地方共享税。这样的划分方法没有依据税收特点，收入较多或有较大增长潜力的税种都成为共享税，既不符合科学的分税制要求，也会导致中央财政收入增加的同时，地方财政收入减少，使地方税制体系结构不合理，一定程度上削弱地方提供公共产品的能力。在“营改增”的背景下，我国应完善现有的地方税制体系，既要考虑中央的宏观调控效果，也要考虑地方的差异化发展需求，充分调动中央和地方的积极性，促进地方经济持续、快速、健康发展。

2.2 我国地方税收体系存在的问题

2.2.1 税收立法权过度集中于中央

分税制的实施加强了中央实施宏观管理政策的财力保证，虽然使国家财政收入较之前有了很大的提高，然而地方财政却捉襟见肘。事权与财权的不匹配使地方政府只有制定具体的征收办法，而税收立法权集中于中央，这就使资源配置很难达到最大化。如果全部税法都由中央集中制定，就很难做到客观有效率，会影响税收的调节作用。例如：开征资源税，对于那些资源较贫乏的省份就没有太大的意义，而另外一些地方虽然税源丰富但没有开征的权利，很可能导致优势资源不能得到发展的现象。如果地方政府的财政收入得不到保证进而会寻求制度外的解决方式，迫使其在预算外扩充财源，借助于收费权而变相收取各种费用，实际上是对中央税基的侵蚀，例如：乱收费现象，很大程度上是由于财政收入得不到保证的结果。这样的结果不仅增加了当地人民的负担，还会因乱收费导致财政危机。

2.2.2 地方主体税种缺失

现行分税制下，地方税收收入主要来源于3个方面：中央与地方共享税、共享性质的地方税部分、纯粹地方税的部分。其中营业税由于税基大且稳定，一定程度上担当地方税主体税种的角色。但是在“营改增”之后，其主体税种的地位却极不稳定。近年来地方税收收入主要依靠营业税与分成后的增值税、企业所得税和个人所得税，这些税收收入占地方税收收入的比重为70%～80%，这也从侧面反映了其他税种缺乏筹资能力，不足以充当地方主体税种。“营改增”之后，地方政府将失去当前最大、占比例最高的主体税种，这会加剧地方主体税种缺失。

2.2.3 地方财权与事权不匹配

分税制财政体制中，财政集中于中央，许多具体的支出职责主要集中在了基层政府，而基层政府却没有相应匹配的财权。地方政府承担着提供许多公共产品与公共服务的职责，以及本地区许多经济和社会事业发展的责任，用45%的预算财力承担75%的事务，财力事权极度不匹配，而中央和地方共同承担的教育、卫生、农支等多个事项的支出责任并未明确。责任重而收入不充分，从而使公共服务水平存在不到位的现象。地方财力不足，就会使地方政府债务尤其是隐形的债务风险较大，日积月累，逐渐发展成为难以根治的“土地财政”的问题。

3 “营改增”对地方税收体系的影响

3.1 短期不利影响

3.1.1 导致地方主体税种缺失

营业税、企业所得税和个人所得税是当前的税收收入中的三大主体税种，也是税收收入增长的主力军。“营改增”之后，营业税将全部或大部分丧失：一方面，地税收入总量下降，另一方面，从所得税等其他税种的规模和增幅看，无法承担起营业税曾经发挥的重要作用。“营改增”会导致企业所得税转移至国税部门征管失去新的增长空间。随着主体税种的征收权转移，而随主体税种附征的个人所得税和附加、基金都将面临流失的风险，组织收入的难度将进一步加大。

3.1.2 地区间发展差距加大

“营改增”对地方财政收入的影响程度，与改革范围、不同地区的服务业发展水平和结构，以及地方经济发展水平和财政承担能力密切相关。例如：发达地区通常服务业较为发达，从近期看地方财政减收规模也比较大，发达地区财政承担能力较强，补贴能力较强，且服务业发展潜力大。因此，从远期看“营改增”将给发达地区注入更强劲动力，而欠发达地区对财政减收的承担能力相对较弱，改革后通过服务业发展来增加税收收入的潜力也较弱，“营改增”对地方财政的压力更大。因此，“营改增”在全国范围的推广，需要着重考虑欠发达地区的财政减收问题。

3.1.3 财政补贴支出压力增大

试点过程中，某些行业的企业税负会增加，这就造成了一定程度上的不公平，大部分地方政府采取的是设立地方财政专项资金，给予财政补贴的做法。这样虽有利于推进改革，但增加了财政负担，会进一步增加财政支出。

3.2 长期有利影响

3.2.1 有利于实施结构性减税

目前，我国70%以上的税收属于间接税，间接税比例过高，直接税与间接税配置极不均匀。显然在目前深化税制改革，改善和优化我国税制结构、税收收入结构的大趋势下，降低间接税在税收收入总量中的比重，增加直接税的份额，是目前亟待解决的问题。“营改增”的实施，有利于我国结构性减税，有利于我国减少间接税，减少来自企业缴纳的税，增加直接税，达到均衡税收收入的目的，从而改善我国的税收格局。此外，还可以通过提升以财产税和个人所得税为代表的直接税，使真正富起来的人在综合税制调节下为公共财政多作贡献。

3.2.2 “营改增”试点使企业税收负担减小

增值税可以进行进项税抵扣，而营业税则不可以。“营改增”之后，企业可以进行抵扣的税负增加，企业的税收负担减小，有利于企业自身的发展。由于经济快速下滑，营业税改增值税后能降低企业税负，尤其是对中小企业十分有利。同时“营改增”促进企业通过主辅分离、专业化协作方式，优化业务结构，对第三产业保持稳中有升的势头发挥了积极作用。

3.2.3 减少重复征税助推产业结构调整

“营改增”有利于避免了重复征税的问题，促进企业通过主辅分离、专业化协作方式，优化业务结构，对第三产业保持稳中有升的势头发挥了积极作用。企业可以专注于具有核心竞争力的方面，把不太重要的项目社会化，这样更有利于那些自主创业的企业健康发展，从而带动第三产业的发展。

4 “营改增”后如何完善地方税收体系

科学界定中央与地方的事权范围。地方政府的事权范围越来越大，而财权却没有得到相应的匹配。这就要求尽快建立财力与事权相匹配，事权与支出责任相适应的制度。首先，应明确事权，制定明确的各级政府的事权清单；其次，应增加中央政府的支出责任，缓解地方政府财力不足的压力；再次，应区分支出责任和管理责任，将民生等基础建设事项作为地方政府的管理职责，但支出责任应由中央承担。

积极扩充地方税收主体税种的规模。适时调整消费税，消费税作为地方税收的新主角，调整消费税收征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围，更加符合地方经济发展和地方税收建设的需要。再者培育所得税，以所得税作为地方税收主体税种，所得税作为直接税，以纳税人的收入为征税对象，较好地体现了量能负担的公平原则。随着社会经济的发展，不论是企业所得税还是个人所得税，税源潜力都是巨大的。

进行“营改增”的同时应完善相应的法律法规，用立法的方式确保地方政府有充足的收入来行使事权，这也是我国构建地方税体系的保障，使各项税收以立法的形式加以确定，确保有法可依。

主要参考文献

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