新行政诉讼法对国有土地上房屋征收与补偿领域司法救济制度的促进与影响

摘 要 新行政诉讼法对国有土地上房屋征收与补偿领域司法救济所产生的影响主要体现在：有效解决了该领域“立案难”的困境；保证了人民法院审理该类行政案件的司法独立性；破解了行政案件“审判难”的难题；对房屋征收与补偿行政诉讼可以进行庭审前调解；建立了该类民事争议和行政争议相互交叉的司法处理机制等方面。

关键词 房屋征收 补偿 公有房屋 承租人 行政诉讼

作者简介：李赵奎，陕西警官职业学院副教授。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-091-02

近年来，随着我国新型城镇化建设步伐的进一步加快，土地与房屋征收行为快速增长，规模和结构不断扩大，围绕国有土地上房屋征收与补偿（以下简称房屋征收与补偿）所产生的矛盾也越来越多。通过诉讼途径，寻求法律手段保护自己的合法权益成为大多数人的最终选择。2015年5月1日起实施新修订的行政诉讼法加强了对国家公共利益的维护、对被征收人合法权益的保护、有效保证了司法审判的独立性，最大限度地保护了被征收人、公有房屋承租人的合法权益。尤其对于人民法院处理房屋征收与补偿行政纠纷案件带来了全面的、根本性的改变。包括立案环节、审判方式、裁判效果、执行力度等多个方面。

一、有效解决了房屋征收与补偿案件“立案难”的困境

房屋征收与补偿纠纷，往往涉及面广，矛盾较为复杂，直接涉及地方政府的财政、经济发展等方面。为了有效推动土地开发及征收工作，政府经常会发动各类行政机关、甚至人民法院参与征收搬迁工作。在政府的授意或直接干预下，为配合政府的征收搬迁行为，保证征收活动的顺利进行，人民法院对于房屋征收与补偿纠纷的诉讼，一般不予受理，偶尔受理了，也是以驳回起诉了结。人民法院将其拒之门外，致使被征收人、公有房屋承租人的合法权益受到非法侵害时往往求告无门，人民法院不能担负起保护受害人合法权利最后一道屏障的作用，造成了现实中“立案难”的困局。

新行政诉讼法的颁布，明确规定了人民法院受理行政诉讼的范围，将房屋征收决定，房屋补偿决定、房屋征收与补偿协议明确纠纷纳入了行政诉讼的受案范围。

（一）进一步明确了房屋征收、征用决定可以通过行政诉讼的方式进行法律救济

新法第十二条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……对征收、征用决定及其补偿决定不服的”。这里的征收包括各类税费的征收、土地的征收、房屋的征收等行政行为；补偿主要指对于土地征收补偿、房屋征收的补偿决定及其他合法行政行为行为造成损失时的行政补偿决定。现实中关于房屋征收的决定，老百姓很少反对。大家也明白城市建设、国家经济的发展需要土地、需要征收，只要是基于公共利益的需要，政府有权做出征收决定，这方面的纠纷比较少。另一方面，房屋征收决定、补偿决定的纠纷，《国有土地上房屋征收与补偿条例》、原行政诉讼法等法律对其都有明确的规定，属于法律法规明确规定的可以提起行政诉讼的行政行为，因此，这类行政诉讼“立案难”的问题主要是人为设置，人为干预。

（二）确定将房屋征收与补偿协议纳入到行政诉讼的受案范围

1.关于房屋征收补偿协议性质的争论。征收条例第二十五条：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”

依据本条订立的房屋征收补偿协议的性质是什么，这里的诉讼属于什么性质的诉讼，民事诉讼或行政诉讼，条例没有明确。这两个问题一直存在争议，难以定性。有人认为其和旧的房屋拆迁条例中的补偿协议一样，都属于民事合同，应适用民事纠纷的解决途径进行救济；也有人认为新条例第25条规定的房屋征收补偿协议属于行政合同，应通过行政争议的解决途径寻求救济。理论上的争议造成现实司法中的混乱， 对于此类纠纷，有的法院按照民事纠纷处理，有的按照行政纠纷处理，而有的法院对于此类纠纷压根不予受理，其认为没有明确的法律规定对其予以受理。此类纠纷是房屋征收补偿中最多最主要的纠纷。这个问题不明确，会造成法院受理、审理中的混乱，形成司法中不统一，难以有效保护被征收人的合法权益。

2.新行政诉讼法规定房屋征收补偿协议类纠纷可以提起行政诉讼。新《行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。

该条规定明确将土地房屋征收补偿协议纳入行政诉讼的受案范围，确认了该协议属于行政合同，具有行政行为的性质，堵死了人民法院用协议属性不明、没有法律依据等理由推诿、拒绝被征收人、公有房屋承租人，彻底解决了长久困扰人们“立案难”的诉讼难题。

二、保证人民法院审理行政案件的司法独立性，破解行政案件“审判难”的难题

（一）加强了房屋征收与补偿类行政诉讼案件审理的独立性

新法第三条第二款规定：“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”这一原则性的规定，对于行政机关和行政工作人员的行使特权做了直接禁止，有效保障了人民法院独立行使审判权，依法公正、公平的审理行政案件。考虑到行政主体享有更多的权力，处于强势地位，在房屋征收与补偿类案件中，地方政府与地方人民法院之间有着千丝万缕的联系，突出对行政相对人合法权利的有效保护，保障司法机关独立行使审判权，有效地保证了房屋征收与补偿类案件行政审判的司法独立性。

（二）规定了很有特色的行政诉讼管辖模式，保证司法公正性

新法第十八条第二款规定：“高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”基层法院人、财、物受制于地方权力机关和行政机关，导致一些行政案件不能判、不好判、不敢判。新法规定的跨区域管辖、提级审理等制度，从体制上保证了行政审判公正性。新法生效后，涉及利益较大的房屋征收与补偿类案件，尤其是其利益大到足以影响地方司法中立性的案件，可以申请跨区管辖，被征收人、公有房屋承租人权利将得到充分的保护。

三、房屋征收与补偿类纠纷司法救济机制、审理方式的变化

（一）可以采用民事诉讼、行政诉讼相互交叉的司法处理机制

房屋征收与补偿类纠纷千头万绪、错综复杂，该类行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议，行政纠纷和民事纠纷相互交叉，互相影响。例如：在征收过程中，房屋面积的确定、违章建筑的认定、房屋类型的认定（框剪、框架、钢混、砖混、砖木、土木等）、“户”的确定、征收决定、征收补偿协议等方面的纠纷的属于行政纠纷、行政争议。但这些行政争议中夹杂有许多民事争议。比如：庄基地界址纠纷、房屋评估方面的纠纷（评估机构的选择、评估标准、评估程序、评估结果等）、家庭成员间分户立户的纠纷、搬迁过程中被征收人、公有房屋承租人财产的损坏、丢失等纠纷、搬迁费、过渡费纠纷等。这两类争议如果依照行政诉讼法和民事诉讼法两种程序分别处理，则会浪费司法资源，增加当事人的诉讼成本，不符合效益原则，更不能有效、及时地保护当事人的合法权益。

鉴于此，新《行政诉讼法》第六十一条：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理；在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼”。该条明确规定了行政附带民事诉讼的诉讼模式，以及实行民事、行政两类诉讼相互交叉审理的司法处理机制。一方面节省了诉讼成本，减少重复诉讼；另一方面减轻了当事人诉讼负担，及时更好地保护了当事人的合法权益。

（二）房屋征收与补偿类行政诉讼可以适用诉讼调解

新《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿和行政机关依法给予补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件除外。”新行政诉讼法的这个“但书”规定，极大地影响了房屋征收与补偿类行政案件。被征收人、公有房屋承租人对房屋征收补偿协议不服提起的行政诉讼，在法院开庭审理之前，可以对双方进行调解。而且，就房屋补偿协议本身而言，是双方在民主、平等的基础上协商签订的，协议内容更多是涉及民事权利和义务，一方对协议有争议，还可以在第三方的主持下进行重新协商，促成纠纷的解决。改变了传统行政诉讼的审判原则和审理模式。

四、对“钉子户” 的行政强制执行难以凑效

新法只注重了对行政机关的执行力度，加大了行政机关负责人的执行责任，并增加了公告行政机关名单的执行措施，这是解决行政案件执行难的有力举措，避免了人民法院的判决在现实中成为一纸空文。但也应该看到，面对房屋搬迁中的“钉子户”，政府的合法权益也时常会被侵犯，行政案件中也应注意对政府合法权益的维护，尤其是房屋征收补偿类案件。而根据《行政强制法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律的规定，对于拒不搬迁的“钉子户”，政府只能向人民法院申请强制执行，人民法院在执行中不能采取停止供暖、供水、供气、供热和断路等手段迫使被征收人搬迁，这些法律规定限制了行政机关、人民法院的执行手段，防止暴力执法，有效保护了行政相对人的利益，却也增加了执行难度，法律没有明确规定行政相对人拒不搬迁的法律责任。现实情况是人民法院对于此类案件的强制执行，没有更好的执行措施，只能贴个催告书就没有了下文，显然，人民法院对于“钉子户”的强制执是无可奈何。因为新行政诉讼法并没有对行政相对人的强制执行规定更为有力严格的执行措施，致使“钉子户”的现象依然存在，在许多情况下，人民法院的强制执行裁定在该领域仍会成为一纸空文。

新行政诉讼法还对诉讼期限作出了新的规定、增加了简易程序、证据种类中增加了电子数据等，这些都极大地改变了房屋征收与补偿行政诉讼的原有现状，更好地保护当事人的合法权益。

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