制度设计视角下国外网络舆情治理

柳思思 肖洋

随着互联网在全球的普及与网络恶性事件的增多，多国政府与公众不时受到网络不实言论及语言暴力的侵扰，对于互联网的管理成为不同国家面临的共同课题，各国、各地区乃至联合国范围内都先后出台相关制度并强调相互合作，以引导网络舆情在可控范围内健康发展。

联合国为首的全球网络舆情治理

现代网络舆情治理已成为一个全球性的课题，联合国在其中发挥不可忽视的作用。总体来说，联合国在国际互联网舆情治理问题上扮演着宏观制度设计的角色，致力于维护全球网络正常秩序，为网民提供安全可靠的网络环境，并对各国政府、企业等主体的互联网管理模式提出操作性建议，构建有效的合作，联合国新成立网络舆情引导的专项组织，如联合国信息中心（UN Information Centers）、联合国宽带委员会（UN Broadband Commission）等，促成多项国家间合作协议。联合国经济合作与发展组织早在1992年发布《网络信息指南》，要求各国政府、企业设置防火墙抵御黑客入侵，保障国内的网络环境合法有序。1998年、1999年相继通过《电子商务：税务政策的框架条件》、《全球网络个人隐私权保护宣言》和《电子商务消费者保护准则》，强调打击跨境网络欺诈行为以保护普通网民。2002年发布新版的《网络信息指南》并提出“网络秩序人人有责”的倡议，倡导普通网民增强自身的责任意识，在使用互联网时注意自己的言行，并出台全球网络议程，以有效约束网民的个人行为。2003年，联合国大会签署了《创造全球网络文化》的文件，通过九个方面来规划网络问题，并将对网络正常秩序的要求上升到战略层面。这九个方面分别是：提升网络意识、增强网络责任感、提升网民正确反应能力、提高网络道德感、加强网络民主学习、进行网络风险评估、落实网络秩序设计和实施、管理网络安全、评估网络秩序状况。同年，全球信息社会世界峰会发布了《建设信息社会：新千年的全球性挑战》的原则宣言，标志着各国的信息界将通力合作，建立合理合法的网络环境。

联合国教科文组织2003年9月通过《普及网络空间及促进并使用多种语言的建议书》，指出了囊括开发多语言内容和系统以建立网上观察站、促进网络和服务使用、确保公民相关信息的机密性与重申利益人与公共利益之间的平衡的一整套框架建议。2003年10月又通过《保护数字遗产宪章》以提高网民的意识和能力建设，提供网络伦理、法律和技术指导。2004年，以布鲁塞尔为中心的联合国信息中心（UN Information Centers）宣告成立，迄今为止，其信息网络分布覆盖世界60多个国家和地区的信息中心、新闻处和办事处，以构建一个应对网络风险的全球信息共同体。2010年又成立了联合国宽带委员会（UN Broadband Commission），从宽带等基础设施接入的视角促进各国网络政策协调以应对网络威胁。2011年5月，联合国信息中心、联合国宽带委员会与联合国犯罪问题办事处签署谅解备忘录，旨在汇集必要的专业力量和资源，促进全球层面采取法律措施，帮助各国防范网络风险。

总之，联合国及其旗下的国际组织已将网络舆情治理置于极为重要的层面，并随着全球网络舆情问题的发酵，逐年提高重视程度。网络舆情的整体保障有利于屏蔽网络不实信息和避免网络突发性事件，有助于降低网络舆情的外力影响，为各国建立良好的网络环境提供条件。

发达国家的网络舆情治理

发达国家普遍实行的网络舆情治理可分为网络法律制度、网络行政制度与网络行业自律三种形式，三者构成网络舆情治理的复合型制度系统。网络舆情治理的法律制度是适用于法制法规较为完善的国家的首选管理方式，也是构建网络合理秩序的基础，政府通过法律法规制约网络运营商、企业及网民等行为体的行为，构成监督的依据。

网络舆情治理中的法律制度设计。在网络法律制度层面，不少国家极为重视对未成年人的保护及建设反垃圾邮件系统，致力于从源头上禁止不实信息及网络语言暴力事件等进入未成年网民的视野。美国是拥有网络信息规制相关法律最多的国家，尤为值得一提的是，美国特别制定了为保护未成年人安全网络环境的法案，如《儿童在线保护法》、《儿童互联网保护法案》、《反垃圾邮件法》等，定期审查且认证学校、学校董事会、当地教育机构、图书馆或其他权威机构发布的信息内容，设置网络屏蔽和过滤软件以满足保护未成年人的需要，要求过滤美国认定的对未成年有害的各种网络术语，包括网络淫秽、网络语言暴力、网络极端煽动等关键词。另外，经历了“9·11”袭击下的社会恐慌，美国也制定了保障政府及相关部门在恐怖袭击时可获取大量私人信息的法案，在特殊时期确保美国社会秩序的稳定，如《爱国法》、《国土安全法》、《加强网络安全法案》等。英国与法国在舆情立法制度层面与美国有异曲同工之处，同样将立法管理作为网络舆情管理的重要方式之一。为打击网络恶意言论引发的犯罪行为，英国制定了《防止计算机滥用法》，将未经授权访问计算机材料、利用计算机实施网络犯罪、意图损害计算机操作等都界定为计算机滥用行为，并发布网络犯罪的搜查令。同时，为保护普通网民的个人隐私不被网络语言暴力者进行“人肉搜索”，《数据保护法》和《隐私和电子通信条例》也在英国发挥了重要作用。法国则制定了《信息社会法案》管理本国的网络舆情问题，在给人们提供自由空间和人权自由的同时，引导舆情以及保护国家和个体的安全。但由于法律制度管理存在一定程度的滞后性，难以及时处理不法行为，上述法律法规仍有进一步完善的空间。

德国是首个发布网络成文法的国家，亦是第一个把网络犯罪写入刑法的国家，《德国刑法典》中有对于网络犯罪的明确规定。德国将立法作为管理网络舆情的主要方式，且设置相关的法律体系和有效的法制管理，它既延续德国《基本法》即德国宪法中对网民的保护，又主要依靠《信息与通讯服务法》 （即《多元媒体法》）对国内的网络舆情进行管理和惩戒。德国《基本法》规定，网民受到宪法保护，随着网络的日益发展，网络言论的两面性显露无余，网络舆情亟待规范。为了阻截经由网络传输的违法内容，德国于1997年就出台了《多元媒体法》，这是一部综合而全面的管理网络舆情的法案，它包括三个部分内容：一是明确了互联网服务提供商传播非法内容的责任，例如在网上传播恶意言论、谣言、反犹太人等宣扬种族主义的言论界定为非法行为，禁止利用互联网传播上述言论、思想和图片；二是设置“网络警察局”这一专职机构，实时监督国内网络违法乱纪行为；三是将制作或传播对儿童有害内容的言论归罪，确保儿童不受网络暴力、网络淫秽等言论与图片的侵扰。总体来说，《多元媒体法》对德国网络舆情管理起到了主要作用，对网络服务提供商的行为进行严格规范并加以惩治措施，同时，设置“网络警察”也对网络管理的形式进行了有效创新。此外，进入21世纪以来，德国逐步完善了涵盖10余类法律内容的互联网管理体系，将谣言治理适用于《刑法典》、《民法典》、《电信服务法》等，可见德国网络舆情治理的决心和严厉态度，根据其《刑法典》，在广大网民中传谣造成社会不安定、危害公共秩序者，将被处以最高六个月监禁或罚款；若造成死亡事件，违法者还将受到高至五年的监禁处罚。如此严重的惩戒措施必会使网民意识到自己对于所发表的网络言论的责任，从而进一步约束自己的行为，有效抑制网络谣言的产生和传播。

网络舆情治理中的行政制度设计。网络行政制度治理由分级制、内容审查、网络注册和税收优惠等环节组成。网络行政治理是通过政府的干预对不良网络舆情进行疏通和治堵，已达到维护健康网络秩序的效果。具体行政手段包括使用信息过滤政策、实行网络实名政策、内容分级政策、社会监督和举报机制、政府指导、税收政策六种手段，其中信息过滤是以政府作为行为主体管控网络不良信息的传播，对网络舆情的性质进行筛选、过滤，将不实信息和不良消息拦截，防止引发网络恐慌。除了信息过滤政策这一基础性政策之外，实行网络实名制是对网民的行为、言论进行管理的主要手段。一来通过实名制对网民的不良行为进行威慑，从源头上制止网络暴力行为，并通过实名登记了解网民的实际年龄，以隔离不良信息对未成年人的影响；二来增加了个人信息泄密的风险，给网络安全的管理带来新的难题。内容分级制是多国采取的网络管理手段，通过对网络信息、图像、视频等资源的级别划分，进行分级管理，有效保障网民的健康上网环境，并有助于学校和家长对于未成年人上网环境进行有效的筛选。社会监督和举报机制使网民参与网络管理，有助于增强网民的责任意识和参与意识，在有效动员各方力量管理网络舆情的同时，有助于网民形成正确的筛选网络信息的意识，并有效约束自己的行为，同时，通过监督举报使政府管理、查处的针对性更强。政府指导发布主要服务于未成年人，指导他们的家长及监护人正确引导未成年人规避不实和不良信息，保障未成年人的健康上网环境，这一手段主要包括发行指导手册、发布建议网址和通过宣传活动等进行正确引导。税收与罚款政策是限制网民浏览不良信息的手段，通过对发布不实信息的网站主体征税或处以罚款是有效限制网络舆情向不良方向发展的重要方式。行政制度管理多见于美国和英国网络舆情的管理方法之中。历经各州听证、现场辩论、现场表决等过程，美国联邦政府确立网络舆情管理的行政制度，同时，美国联邦及各州政府与地方州政府展开合作，结合各州网民的特点和网络分布的情况发布有针对性的网络治理政策，通过政府与媒体的合力，以疏解民意、化解舆论危机，加大财政投入以强化网络信息化等安全建设。英国确立由内政部负责的行政管理部门，通过行政手段严打网络色情、保护上网儿童、打击网络语言暴力等。

网络舆情治理中的行业自律。网络行业自律是一种以网络运营商为对象的管理手段，通过各种半官方和非官方组织倡导自律避免不实、不良信息输出和传播。这些组织主张“网络行业重自律”的原则，通过倡导行业规范使网络行业内部形成良性管理机制，最终内化为业界约定俗成的习惯，以持久保持网络环境的净化。行业自律也是当今世界美、英、德、法所广泛运用的网络舆情管理方式之一，其中尤以英美为主，而将立法方式作为主要管理方式的德国，也将行业自律视为重要的辅助制度方式之一。英国于1996年9月率先成立互联网监视基金会（The Internet Watch Foundation，简称IWF），监督网络安全运行与网络舆情。IWF是一个半官方的自发性组织，受英国政府的管理，但又与政府通力合作，这一组织既在英国现行法律框架下运行，又拥有自己的行业规范，即《3R安全规则》。3R分别代表分级（Rating）、报告（Reporting）与责任（Responsibility）。IWF主要通过以下四种方式推广网络行业自律：一是开通网络热线；二是接待公众投诉；三是制定并落实网络行业准则；四是通过内容标注，鼓励用户自行选择需要的网络内容，进行网络安全教育等。IWF也是英国公民和信息技术专业人士的“网络服务热线”，普通网民乐于向其报告网上的非法内容，同时，作为自发性行业自律组织，IWF与其他在线行业、执法机构、政府、慈善机构、教育部门、国际合作伙伴和公众展开广泛合作，避免网络不良舆论对公众尤其是青少年的侵害。美国也有多个致力于维护网络安全秩序的半官方或非官方机构，包括联邦通讯委员会（Federal Communications Commission）与美国舆论研究所（the American Institute of Public Opinion）。其中，美国舆论研究所通过发放网络调查问卷的形式，分析网络舆情走向并对政府提供建议，倡导构建健康的网络舆论氛围与网络安全秩序。同时，美国计算机协会（Association for Computing Machinery）制定的行业规范、美国计算机伦理协会（Computer Ethics Institute）制定的“计算机伦理十戒原则”也致力于维护健康的网络环境。

此外，网络舆情技术制度也是多国试用的管理形式。技术方式通常在信息发布的终端和提供互联网服务的运营商处使用，采取分级标注和拦截的方式进行。上述英国的互联网监视基金会就使用网络分级标注技术制度，通过分级过滤不良信息，引导网民查看自己需要的信息，有效防止未成年人受到网络不良信息的侵害。而美国则通过Opinion Finder、StatPac、Review Seer等软件对电子邮件、网站跟帖和时事评论等进行数据采集分析，并制作“网络敏感词列表”，有效拦截不良信息和未经证实的网络舆论。

国外网络舆情治理对中国的启示

中国要切实解决当前网络舆情存在的问题，必须在学习他国经验的基础上，结合本国实际，找到一种适合自身的治理路径。

第一，制定相关法律制度是必行之策。网络法律制度对不实网络舆论发布起到威慑作用的同时，对相关责任人进行有效惩治，并通过此举进一步约束企图进行网络犯罪之人。要想达到上述目的，必须借鉴他国经验，进行广泛取样调研，制定翔实且有惩治力度的严格法律，对网络违法犯罪者决不姑息，处以合适又不过度的严厉刑罚，才能有效遏制网络上的不正之风。另外，应结合本国网络与网民的特点，提出具有本国特点的法案，有效管理网络舆情状况。据2015年中国互联网信心中心的统计，中国网民20～29岁年龄网民占比最多，为31.4%，学生依然是中国网民中最大的群体，占比24.6%，个体户/自由职业者构成网民第二大群体，占比22.3%，第三是企业职员占比13.5%，第四是无业/下岗/失业占比7.7%。因此，网络舆情治理的制度设计应结合本国网民年龄结构和职业结构的特点。

第二，应进一步加强网络行政制度管理舆情。中央政府在网络舆情管理中应处于主导地位，制定有关政策并监督其执行，需要动用中央到地方的众人之力，且每人都应尽力做好本职工作才能使行政管理取得成效。另外，政府应在相关部门设立专门处理网络舆情与网络安全问题的领导小组，并与相关研究机构合作以进行有效决策，投入专项资金用于网络舆情管理，研制出适合中国网络舆情治理的技术，辅助政策执行。

第三，应鼓励本国网络运营商的行业自律。提倡网络服务运营商及发布网络信息的相关单位和个人加强网络安全意识和责任意识，鼓励各类半官方和非官方机构对社会网络舆情进行实时监督与举报，在信息输出端终结有害的网络信息。

第四，从本质上治理网络舆情乱象还需要加强对公众的网络安全教育及素质教育，并尽力减少社会矛盾的产生。学校、家长应培养孩子良好的上网习惯和甄别信息的能力，文明上网的同时学会过滤不良信息，并帮助孩子筛选适合他们阅览的内容，对于成年人的网络安全教育尤为重要，通过大力宣传网络安全知识，利用新媒体推送相关信息等途径增强成年网民的网络安全意识和责任意识，减少社会矛盾，维护社会秩序，促进和平。

〔本文系2014年国家语委课题“网络语言暴力问题研究”（YB125-126）子课题“国外网络舆情治理经验”和2014年北京社科课题“议题设置视角下北京市政府的网络影响力研究”（14KDC018）子课题“议题设置理论”的阶段性成果〕

（柳思思：北京第二外国语学院国际问题研究中心执行主任、研究员，博士；肖洋：北京第二外国语学院国际问题研究中心副教授，博士）

责任编辑：黄 杰