发展老龄产业 培育经济新增长点

金世斌

大力发展老龄产业，是十八大以来党中央针对日益严峻的人口老龄化形势做出的重大战略部署。习近平总书记日前对加强老龄工作做出重要指示，强调要及时应对，科学应对，综合应对。进一步加快发展江苏老龄产业，既能切实保障广大老年人的现实需求，促进家庭幸福和社会和谐，又能有效释放消费需求，推进产业转型升级，必将对推动江苏经济社会持续健康发展，打造“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏产生全面而深刻的影响。

一、加快发展江苏老龄产业任务十分紧迫

老龄产业也称为“银色产业”，它不仅是人口老龄化催生的新兴产业，也是老龄社会条件下的战略性支柱产业。对江苏而言，加快发展老龄产业具有格外重大的意义。

加快发展老龄产业是积极应对江苏人口老龄化的必然选择。江苏于1986年进入人口老龄化社会，比全国早13年。人口老龄化呈现了出现早、基数大、增速快、空巢多、寿龄高和需求较广等特点。截至2014年底，全省共有60周岁以上老年人1579.23万，占人口总数的20.57%，超过全国5个百分点，特别是80岁以上高龄人口已达241.89万。2021年～2030年为重度阶段，年均递增58.6万人。预计2030年，江苏老年人口总数超过2200万人，老龄化水平达30%。2031年～2040年为持续重度阶段，届时老年人口将达到峰值2500万，并在较长时期内稳定在35%的高平台上。江苏老龄化的加速发展，与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相伴随，与城乡差异、区域差异相重叠，与经济社会和文化转型相交织，给应对人口老龄化趋势增加了新的难度。以政府为主导，发挥市场在资源配置中的决定性作用，大力发展老龄产业，提高全社会养老供给和服务水平，成为积极应对老龄社会的必然选择。

加快发展老龄产业是促进江苏经济转型升级的重要途径。当前，江苏经济进入了新常态，迫切需要加快产业结构调整，推动经济转型升级，着力增强内需特别是居民消费需求对经济增长的持续拉动作用。未来半个世纪，江苏老年人口总量以及老年人口可支配财富将呈快速增长态势，必将对人口年龄结构、需求结构、消费结构、产业结构产生重大而深远影响。研究显示，我国老年消费占国内生产总值的比重，2011年是5.55%，2020年将达到14.64%，2050年将达到28.97%。如果按老年人口与护理人员3：1的比例配备，未来10年，仅此一项，江苏就能增加就业人口200多万人。随着老龄化进程的加快，老龄产业正迎来前所未有的发展机遇，成为调结构促转型、促进居民就业的重要力量和全省新的经济增长点。

加快老龄产业发展是切实保障和改善民生的重要内容。老龄产业涉及全体公民老年期生活生命质量，关系所有人晚年生命尊严，更关乎全社会代际和谐文明发展。“十三五”时期，江苏人口老龄化将继续呈现老年人口基数大、增长速度快、高龄化突出、空巢化加剧、需求多样化等特征，必将加大社会保障压力，加重家庭和社会养老负担。特别是新中国成立后出生的新一代老年人，文化程度较高，经济实力较强，消费观念较新，对高品质养老生活有更多期待。因此，必须在提供老年基本公共服务的基础上，大力发展老龄产业，积极培育和发展适合老年人特点的文化娱乐、运动健身、教育培训、休闲旅游、保健养生、精神慰藉等产品和服务，加快构建多元化的养老服务体系，不断满足老年人多层次的物质和精神文化需求。

二、江苏老龄产业发展问题突出

当前，江苏老龄产业有效市场需求不足，产业仍处于萌芽期与成长期之间的过渡阶段。主要表现在以下几个方面：

发展理念不够清晰。首先，老龄事业与老龄产业概念混淆。目前，江苏省内仍有部分地区尚未厘清老龄事业与老龄产业两者之间的关系，仍以发展事业的思路开展老龄产业工作，对社会力量在产业中生根发芽造成一定制约。其次，对老龄产业发展认识不到位。有的地方或部门只关注基本保障，有的只关注中高端市场，尚未认识到产业体系搭建对发展老龄产业的重要作用。最后，忽视有效市场需求与产业供给之间的衔接。部分地区尚未清醒地认识到“未富先老、未备先老”的老龄化严峻形势，老年人对社会化养老的观念意识尚未形成，有效养老市场需求还没有形成。在产业推进过程中，没有结合有效需求研究养老服务的产业供给，导致产业发展供需失衡，造成资源闲置浪费。如老龄房地产业多聚焦于中高端市场，实际需求与有消费能力的群体之间存在错位。

体制机制不够完善。在管理体制方面，由于老龄产业涉及领域多、涵盖范围广，行业顶层设计难度较大。虽然江苏省委、省政府做了统筹规划，但在具体任务推进过程中，多部门依然难以形成合力。由于省级层面多部门协同推进产业的体制尚未形成，地方在具体任务推进过程中“多龙治水”问题仍然比较突出。在市场机制方面，虽然中央对于发挥市场的决定性作用导向已明确，但各项市场化政策落地生根尚待时日。以老龄服务业为例，长期以来，养老医疗等服务主要由公办养老机构、医疗卫生机构承担，社会力量十分薄弱，市场机制难以有效形成。

政策体系不够健全。因老龄产业是新兴产业，现阶段国家尚未出台行业分类、统计办法，无法实现高效的行业统筹管理。目前，江苏只是在养老服务业相关政策中，原则性地提出要发展老年产品用品、老年体育健身、老年金融服务等相关产业，尚未制定省级层面的老龄产业中长期规划，不利于产业全面发展。此外，养老服务业相关政策规定中倡导性条款较多，缺乏配套措施、实施细则及量化规定，导致地方政府在具体落实时缺乏具体的可操作办法。如《江苏省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中明确要求，对“社区居家养老服务设施以及社会力量办养老机构的土地进行保障”，但缺少具体操作办法，各地有关职能部门对于养老服务设施供地无从下手，政策无法“真正落地”。现有扶持政策“重硬轻软”现象依然存在，扶持方向多偏重于养老服务设施、机构建设运营，对于服务管理人员的奖励扶持力度不够，忽视了如何提高养老服务从业人员的社会地位及行业归属感。

三、加快江苏老龄产业发展的战略思路

1.指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党的十八大，十八届三中、四中、五中全会要求，以加快经济发展方式转变为主线，积极适应人口老龄化发展趋势，通过体制创新、制度规范和政策完善，逐步形成政府引导、社会兴办、市场运作的运行机制，探索一条具有江苏特色的老龄产业发展道路，更好满足老年人口日益增长的物质和文化生活需要，更好保障老年人的生存权、发展权和参与权，推进江苏老龄产业健康持续快速发展。

2.基本原则

以人为本。把提高老年人生活水平和生命质量作为发展老龄产业的根本出发点和落脚点，认真分析老年人的特殊需求，努力提供高效便捷优质服务，不断满足老年人的生存生活需要。

市场导向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。政府主要从规划指导、政策扶持、政府采购等方面为老龄产业发展创造良好的社会环境。

突出重点。根据老年人的普遍性需求，区分轻重缓急，兼顾当前与长远，突出重点，有计划分步骤地推进。同时，根据消费需求多样性、差异性的特点，积极开发适合不同老年人的产品和服务，满足不同层次老年人口的消费需求。

开放合作。学习借鉴国内外应对人口老龄化的先进做法和成功经验，不断深化改革开放，深入开展多层次合作，激发社会活力，形成互利互惠、共建共享的老龄产业发展体制机制。

3.发展目标

“十三五”时期，建立健全省和地方性老龄产业发展规划、政策法规、指导意见、引导基金，大力发展一、二、三产涉老产业，打下坚实的产业基础。到2020年，老龄产业产值占GDP的比重达到10%～15%。

“十四五”时期，形成资源配置合理的老龄产业体系，建成一批成熟规范的老龄食药种植加工基地、老龄用品市场和老龄服务业集聚区，打造一批具有国际竞争力的重点企业和知名品牌。到2025年，老龄产业产值占GDP的比重上升至15%～20%，老龄产业成为江苏重要支柱产业之一。

4.重点领域

老龄产业所涉及的行业分布广，产品系列多。当前和今后较长时期，江苏老龄产业应重点发展以下四个领域：

老龄服务业。主要包含由社会力量投资兴办的不同档次的养老服务机构项目，为老年人提供疾病预防、医疗、护理、康复、日间照料等服务项目，适合老年人特点的休闲旅游、运动健身、保健养生等产品和服务，为老年人提供心理咨询、教育培训、文化娱乐等精神文化产品和服务。

老龄金融业。主要包括为老年人提供养老储蓄、基本养老保险、商业养老保险、护理保险、职业年金、住房反向抵押贷款、养老信托、养老基金等金融产品和服务。

老龄地产业。主要包括针对不同老龄人群需求，发展综合型养老社区、旅游度假型养老公寓及“候鸟式”老龄房地产等项目。

老龄用品业。主要涉及适合老年人特点的康复护理保健器具、特殊助行器械、无障碍设施系列、特殊寝室用品、特殊卫浴用品、保健器材、日常护理类用品、老年服饰、老年化妆品、老年通信工具等产品的研发和制造。

四、加快江苏老龄产业发展的对策建议

推动老龄产业快速发展，需要我们认清老龄产业与一、二、三产业之间的密切联系，准确把握经济发展与老龄产业的结合点，找准老龄产业发展的着力点，优化老龄产业结构。通过形成“一个意见”（老龄产业发展指导意见）、制定“一个规划”（“十三五”老龄产业发展规划）、建立“一个基金”（老龄产业发展引导基金），打造“一批品牌”，把老龄产业打造成江苏产业发展和经济增长的新亮点和新优势。

科学制定老龄产业发展规划。推动江苏老龄产业加快发展、创新发展、科学发展，必须要有科学的发展规划作为强有力的政策支撑，共同凝聚老龄产业发展的合力。首先，全面调查老龄产业发展现状和需求。重点调查全省老龄产业市场状况、提供的产品和服务的项目种类、市场供应能力，详细了解养老行业的投资主体和盈利模式，以及老龄产业发展所面临的问题和困难。同时，根据老龄人口的性别、年龄、地域、职业、收入、文化教育等要素，调查不同群体老龄人口对老龄产业的需求状况，关注老龄人口的现实需求和特色需求。其次，抓紧制定《江苏省“十三五”老龄产业发展规划》。通过全省老龄产业的统计调查，盘清老龄产业家底，科学预测老龄产业趋势。在此基础上，研究制定江苏老龄产业“十三五”发展专项规划，提出未来五年老龄产业发展的总体思路、战略定位、项目布局和关键举措，明确不同阶段的发展目标、发展重点，统一规划，分步实施。最后，加强与各级各类规划的衔接配合。积极争取把老龄产业纳入省和各地“十三五”国民经济和社会发展规划，与城乡、土地利用和环境保护等规划相协调，与新兴产业、服务业、基本公共服务均等化发展规划，以及民政、医疗卫生、旅游、体育、文化、交通等专项发展规划相衔接，增强规划的前瞻性、协同性和可操作性。

抓紧出台《江苏省加快发展老龄产业的指导意见》。培育和发展新兴产业，关键在于政策支持。目前，国家和江苏省对于老龄产业发展的支持政策散见于养老服务业、健康服务业、旅游业、体育产业等政策文件中，既不成体系，相互衔接配套也不够。针对江苏老龄化快速发展的趋势，建议专门研究制定江苏老龄产业发展指导意见。重点包括三方面内容：一是加大老龄产业市场化改革力度。厘清老龄事业与老龄产业边界，明确老龄产业发展责任部门，加快推进老龄产业市场化改革，强化市场对资源配置的决定性作用。鼓励支持不同所有制企业投资老龄产业，培养老龄产业经营主体，优化老龄产业结构布局，加快形成老龄产业链条、产业集群和产业带。注重发挥社会组织在老龄产业发展中的重要作用，加大老龄产业组织培育力度，推进老龄产业走规范化、社会化发展之路。二是加大财政资金扶持力度。充分发挥财税政策的调控作用，建立老龄产业财政分级补贴制度，对从事老龄产业的企业和社会力量给予相应的税收减免，在用地、用电、用水、用气等方面对老龄产业给予优惠。充分发挥金融杠杆作用，建立省“老龄产业发展引导基金”，鼓励金融机构和老龄金融专业机构开展金融业务，扶持老龄产业行业和企业发展，引导公益基金向老龄产业拓展。三是加大政府购买老龄服务力度。把政府购买老龄服务纳入政府预算，抓紧制定江苏《老龄用品政府购买目录》和《老龄服务政府购买目录》，完善程序规定，健全相关制度，形成高效合理的老龄产业资源配置体系和供给体系，推进老龄产业发展水平和养老服务能力不断提高。同时，加大政府购买老龄服务的监管力度，提高资金使用绩效。

着力打造老龄用品业新优势。大力提升江苏老龄用品业供给能力和科技含量，满足老龄人口有效刚需，实现产业链与创新链、服务链和资金链的融合，推动经济调结构、稳增长、增后劲。首先，加强老龄用品研发与制造。加大老龄用品业的分类研究，注重协同创新，建立以企业为主体、产学研用紧密结合的科技开发和成果转化机制，推动老龄用品向科技化、便捷化、舒适化方向发展，破解老龄用品业需求大、投入多、效益低的局限性。优化老龄用品业发展环境，建立健全老龄用品相关标准体系，加大市场监管力度，完善市场准入和产品认证制度，注重老龄用品的产权和品牌保护。积极引导社会力量和民间资本参与老龄用品业，推动老龄用品业体制创新和长效发展。其次，推动形成老龄用品产业集群。发挥政府的导向作用，引导汇集多方力量，积极搭建集产学研、供销用于一体的老龄用品业集成平台。培育规范老龄用品行业市场，将老龄用品业规划融入区域经济发展和产业结构调整的大背景，打造一批产业链长、覆盖领域广、品牌效益好、创新能力强的老龄用品产业集群，推动老龄用品产业快速发展。整合老龄用品业发展需求，发掘产业行业发展潜力，形成生产商、供应商、增值服务商、物流商和消费者等元素之间良性循环的产业发展生态系统。最后，打造老龄用品品牌和龙头企业。发挥江苏制造业大省优势，着力打造老龄用品业龙头企业，强化有针对性的政策扶持、技术指导、销售推广，增强老龄用品制造企业的核心竞争力。发掘老龄用品产业的品牌效应，积极倡导老龄用品企业树立诚信形象，深度发掘老龄用品企业的市场价值和公益属性，实现满足老龄人口需求与支持民族品牌企业发展的双赢。

加快发展老龄服务业。老龄服务业是老龄产业发展最早、发展最快、潜力最大的行业，优先加快发展老龄服务业不仅满足老龄人口对养老服务的需求，对推动经济转型发展也有着重要作用。一是切实推进专业化社区居家养老服务。社区居家养老以家庭为核心，以社区为依托，为老年人提供日常照料等方面的服务。这一服务模式既具有机构养老的专业化服务优势，又照顾到靠近老人所熟悉的社区，让老人能感受到家庭和邻里温情，特别适合我国国情，是养老服务业发展的重点，必须花大力加以推进，不断丰富服务产品，切实提高服务质量。二是加快推进医养护合一的养老服务。探索建立集治疗、康复、保健于一体的综合性养老医疗服务机构，解决久病、失能老人的就医养老难题。同时，创新老龄服务业发展模式，充分运用现代通信技术、网络技术，加强远程医疗、健康管理及智能居家养老服务系统建设，提高医养护综合服务水平。三是大力推进老年休闲养生服务。休闲养生是老年人的基本需求。注重发挥休闲养生活动在精神调剂、情操陶冶、工作延伸和潜能开发方面的重要作用，引导培养积极老龄化和健康老龄化理念，大力倡导积极养老、健康养老。加强老年休闲养生项目和产品研发，大力发展老年人养生保健、度假旅游、运动休闲、文化娱乐等新型业态，提高服务供应与市场需求的匹配度，加大服务项目的针对性和安全性，提升老龄人口生活品质。

积极发展老龄金融保险业。江苏是金融大省，金融保险产业发展迅速，加快推进涉老金融保险业改革，不断创新老龄金融保险理念，构建符合老龄化经济体要求的金融保险体系，对主动适应老龄化社会有着重要作用。一方面，推进老龄金融业发展。积极引导老年人培养金融养老的理念，普及老龄金融意识，增进老年人对老龄金融知识的了解，鼓励养老金准备年轻化，减少公民对养老金融业的风险抵触情绪，强化老龄金融业的公民认可程度，营造健康的老龄金融环境。针对老龄人口经济实力、生活需求和家庭状况等综合因素，创新更多符合老年人特质的金融业务，提供个性化的养老信托、以房养老等新型金融产品，强化保值率和安全性，吸引老龄人口积极参与金融活动。加大老龄金融业监管力度，强化政府监督的主体责任，规范金融机构的内部监督机制，突出市场监管和行业监督力度，切实提高养老金融业的安全系数和保值率。另一方面，推进老龄保险业发展。不断完善基本养老保险，明确政府的主体责任，杜绝基本养老保险资金池出现空账、隐形债等问题，强化养老保险金理财收益，最大限度实现基本养老金的保值升值。积极推动商业养老保险，学习借鉴西方发达国家的成功经验，培养保险意识，发掘养老保险的市场潜力，提供符合养老需求的保险产品，引导公民自愿投保商业养老保险。鼓励发展企业年金为代表的补充性养老保险，逐步提高企业年金覆盖率，强化补充性养老保险与基本养老保险的互补性，发挥企业年金的分配功能、激励功能和保障功能，提高职工退休生活水平。探索建立强制性长期护理社会保险制度，精心设计长期护理社会保险推广实施方案，注重长期护理商业保险配套，推动家庭护理向公共护理模式转变，彻底解决老龄人口长期护理问题。

创新发展老龄地产业。老龄地产业刚需大、增长快，应立足老龄社会需求，创新老龄地产发展理念，坚持硬件建设和软件建设两手抓，打造健康宜居老龄地产经济新业态，对满足老龄人口多层次、多元化居住需求有着重要意义。一方面，树立科学的老龄地产发展理念。明确老龄地产业的特质，突出老龄地产服务为本的根本属性，将养老养生的生活方式融入房地产的规划、开发、运营和服务整个流程。理清老龄地产业复合属性，推进老龄地产业在地产、金融、保险、医疗和人文关怀等方面多角度全产业链发展。强化基本建设规划的合理性，将老龄地产业纳入城市总体规划范畴，杜绝布局无序、选址随意，注重建设标准和设施配套，引导地产建设与服务供应、长期盈利与定期回报、医养结合与专业服务相结合的产业发展模式。另一方面，推进老龄地产业多元化发展。针对不同人群的养老需求，发展综合型养老社区、业务转型类养老公寓、主体养老社区、旅游度假型养老公寓及“候鸟式”老龄房地产项目。着力培育产业链条，注重产品研发、规划设计、人才培养、资本运作、建设管理、市场培训和服务供应，推进老龄地产业上、中、下游的有效衔接，打造规范化、品牌化、连锁化的老龄宜居地产项目。当前，中小城市房地产去库存压力较大，可以对部分房产属性、经营方式等做出适当调整，既能有效消化库存，又能更好满足居民的养老需求。

（作者系江苏省政府研究室研究员）

责任编辑：戴群英