转型期中国旅游行业协会法人治理机制研究

徐虹 刘海玲

[摘要]行业协会作为政府和市场之外的第三方组织，一直助推着旅游业的发展，发挥了不可替代的作用。目前中国正值旅游公共管理体制转型、市场经济体制深化的时期，外部环境已然发生变化，协会组织原有的治理结构和治理机制与其极不匹配，建立完善的行业协会内部法人治理机制是个紧迫而又明确的课题。调研组通过对全国31个省、市、自治区及新疆生产建设兵团、副省级和计划单列市的旅游协会及部分非正式旅游协会的调查，发现中国旅游类行业协会存在层级不清晰、公信力不足、治理结构薄弱、治理机制不健全等治理失灵问题。该研究在治理理论的基础上，构建出适合中国当前国情和旅游业现实的法人治理机制模型。

[关键词]旅游业；行业协会；法人治理

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2016）05-0089-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2016.05.015

引言

旅游行业协会是介于政府和旅游市场之间的非营利组织，是旅游公共供给的主体之一。交易成本理论认为行业协会等非营利组织在公共供给中比政府更节约交易成本，从而成为公共管理中更为有效的制度安排[1]。西方发达国家的实践表明，旅游行业协会是旅游公共管理目标实现的有效工具[2]。中国旅游行业协会经过近30年的培育和发展，已经遍布全国31个省区市、涵盖了90%以上的城市，具备了提供政府决策咨询、服务企业发展、推进行业自律、维护合法权益、促进产业发展的基本功能[3]，但功能发挥有限，内部治理结构和机制薄弱。2014年10月20日，西双版纳旅游协会因涉嫌垄断扰乱市场被责令整改。在当地政府职能转移，将信息中心移交旅游协会后，西双版纳旅游协会却将此信息权变向作为套利的工具，垄断旅游市场，引发与会员企业的冲突。从这个事件可以看出，西双版纳旅游协会因内部缺乏科学、有序的组织和运行规则，当外部环境发生变化，政府将职能移入行业协会，协会却无力承接，反而成为将此权力变异的幕后推手。

十八大及三中全会明确了市场在资源配置中起决定性作用，开启了民主化政权、法制化社会深化改革的新一轮转型。在公共管理中，政府不断简政放权、转移职能，小政府、大社会的改革目标为行业协会等社会组织带来了发展契机。旅游业是我国市场化程度较高的行业，也非国民经济中必须由政府控制的天然垄断行业，对政府的依赖程度相对较小。旅游行业协会也是我国行业协会中最早成立的一批，在旅游公共管理中发挥着不可替代的作用。新常态下，旅游业进入了大众需求膨胀期，成为名副其实的民生产业，而旅游公共供给却相对滞后，需要行业协会不断增强优化其功能作用，这必然要求其建立有效的内部治理机制。行业协会内部治理主要指建立法人治理机制，包括组织机构和运行机制[4]。如何借转型期的契机完善我国旅游行业协会的法人治理机制，构建有针对性的治理机制改革路径，即是本课题的研究内容。

1研究基础

1.1文献回顾

旅游行业协会治理存在两方面涵义：一是旅游行业协会作为旅游公共管理的主体之一，成为旅游目的地治理的参与者，提供公共产品、服务及针对会员的俱乐部产品[5]，体现的是治理功能；二是旅游行业协会的组织治理问题，可分为外部治理和内部治理。外部治理在于利益相关者的协同治理；内部治理则主要指自主治理，即建立有效的法人治理机制。

20世纪90年代治理理论被引入旅游业后，目的地治理中社会组织的作用开始受到广泛关注。国外学者基于资源依赖理论、利益相关者理论、社会治理理论、协同治理等理论，运用案例研究等方法，得出了不断突出社会组织治理贡献的结论：从目的地治理需要多元主体[6]，到强调政府与社会组织的协同治理[7]，再到目的地治理是以政府以外的社会自组织为核心的[8]观点，研究领域覆盖目的地规划、目的地营销、可持续发展、目的地竞争力、社区旅游、旅游扶贫等多个方面。国内研究相对滞后，因体制环境不同，国内学者对行业协会等社会组织在旅游公共管理中的角色定位从未撼动政府的核心地位，但在乡村/民族地区旅游治理[9]、旅游景区/度假区治理[10]、生态旅游治理[11]等主题研究中，研究者已经开始关注旅游协会在治理中的差异性优势。

遗憾的是，目前对旅游协会内部治理的研究还非常匮乏。从行业协会内部治理的文献来看，国外从早期法律规制与自治的比较研究[12]，到自治机制及效率绩效[13]研究较为深入。但国外研究大都基于完善的法人制度环境，近年来更多聚焦行业协会董事会的功能和运作[14-15]，而我国并没有这一基础，因此国内学者一直以来的研究重点在于政府与行业协会的关系。随着中国经济体制、社会治理方式的转变，我国学者意识到行业协会的内部法人治理机制是决定其绩效乃至成败的关键因素[4]，后双重管理体制时代，需要通过完善的法人治理结构来提升行业协会的组织能力[16]。

与西方国家不同，中国的社团组织并不是在国家与社会分权的基础上建立起来的[17]，有其特殊的发展轨迹，转型期旅游行业协会的外部环境正在发生变化（制度变迁、旅游业新特征），研究其内部治理如何与外部环境匹配是一个具有强烈现实和理论意义的主题。

1.2相关概念界定

旅游行业协会即旅游类行业协会，包括旅游供应链条上各相关要素组建的细分行业协会。旅游行业协会迄今尚未达成科学定义，一般来讲，旅游行业协会是由旅游经营者在自愿基础上为了共同利益组成的民间社会性团体[18]。从国外研究看，旅游行业协会是在目的地治理出现权利多向度特征后，作为多元治理主体的一份子登上舞台的[19]。目前，国内学术界对旅游行业协会的研究处于起步阶段，“旅游”与“行业协会”尚未转化成一个概念，已有的研究多是对行业协会进行旅游行业领域归属而已，其中部分原因在于旅游行业协会内部治理的基本问题不清。

旅游行业协会内部治理主要指建立法人治理机制，即旅游行业协会作为独立的法人，不依赖政府而进行自治。法人治理的核心在于通过明确法人的组织机构和运行机制，形成利益相关者责权利相互制衡的关系[4]。行业协会法人治理具体表现为会员大会、理事会、监事会和秘书处等机构权利分配和相互制约的制度安排。旅游行业协会法人治理的主体以会员企业（旅游经营者）和政府为主，广义范围涉及到旅游者、当地居民等，治理客体即对协会管理层的监督与制约。旅游行业协会法人治理遵循一般行业协会弱型治理、民主治理[20]的规律，同时因产业特点不同，表现出以下特征：首先，旅游行业由大量中小企业组成，这一行业结构特征对协会的聚合能力产生影响，从而使协会面临更大的集体行动难题[21]；其次，旅游业产业关联性强，为减少负外部性的发生，必须提高协会的自律功能，这对协会内部监督机制提出更高要求；再次，旅游业是经济自由度指数较高的行业，市场化的运作容易致使协会内部出现精英依赖和大企业控制的现象；最后，旅游业的文化福祉功能决定了协会法人治理中政府介入的必要性。

2中国旅游行业协会法人治理改革的演进

行业协会作为一种制度安排，对国家体制、社会治理能力、市场化程度、行业发展水平等外部环境的依存度很大。现代史上中国旅游行业协会是为适应市场化的发展，伴随旅游业从外事接待功能到经济功能转型，在计划经济体制下自上而下组建的。协会功能发挥以政府授命为主，并不曾真正拥有法人地位，也无从谈起法人治理问题。

20世纪90年代以来，作为对市场经济体制改革的制度回应，国务院提出“按行业管理”的新思路。旅游管理体制渐渐从企业直接管理转向行业间接管理，突出了行业协会等自治组织在行业管理中的协调服务功能。旅游行业协会自此开启民政部门和旅游主管单位双重管理的模式，此时协会章程中大多制定了会员大会、理事会等组织机构和负责人产生、罢免的细则，但协会的内部运行机制仍然沿袭传统的行政管理风格，导致产权不清、责任不明，距离法人治理的要求甚远。内部治理的薄弱显示出协会在公共管理中功力不足，其治理能力一直被业界和学界所诟病。以上问题的原因，一方面在于制度供给和政府赋权不足；二是旅游业的发展和市场化不充分。

转型期中国旅游行业协会的外部环境已然发生变化。旅游业成为民生产业，产业功能更加全面，市场更加开放，信息技术更是催生许多旅游新现象，传统的行政管理体制已经不适应新的市场需求，以政府为核心的具有多元主体特征的旅游公共管理体制正在构建。从顶层设计看，旅游行业协会已被纳入到促进旅游管理体制改革的框架中①，政府职能不断被转移，这对旅游行业协会组织治理提出了新的要求，旧有的行政色彩浓厚的行业协会治理模式正在被打破②。2015年7月，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的出台加速了行业协会去行政化的进度，明确提出“行业协会要按照建立现代社会组织的要求，建立和完善产权清晰、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构”。

3中国旅游行业协会法人治理现状

3.1方法选择

本研究是关于“如何做（how）”的问题，故采用质性研究方法。具体而言，主要用到文本分析法、内容分析法和类属分析法3种[22]。文本分析法是指对与研究对象有关的文字资料本身的文字、符号及语境进行解析、评价、归类。在本研究中用于对协会内部资料及媒体信息等二手资料的归类整理。内容分析法是指从资料中提炼出与研究问题相关的核心内容，并找出其中的规律，进一步深层次分析内容包含的意义，内容分析包含部分量化分析。此方法用于本研究调查问卷及访谈资料的分析。类属分析法是指按照一套标准化的规则将资料分门别类的归属到适当的单元中，并对类别单元赋予抽象逻辑术语的过程。这一方法贯穿整个研究过程。

3.2数据获取

由中国旅游协会和笔者所在团队组成的调研组于2014年4月至2015年3月对全国31个省、市、自治区及新疆生产建设兵团、副省级和计划单列市的旅游协会及部分非正式旅游协会组织进行了关于改革的调研。数据获取主要有以下几种方式：（1）调查问卷，主要对目前各省级旅游协会的组织架构、规章制度、领导组成、换届问题、分支机构及专业协会情况、工作人员情况、开展工作情况进行了解。（2）半结构化的深度访谈，访谈对象为部分协会的秘书长（因为秘书长更为了解协会的具体运作情况），访谈时间为2～3小时，访谈内容为协会的改革情况（是否与政府脱钩、承接政府职能方面、改革后的体制机制及业务扩展方面、会费收缴、财务制度、改革面临的困难等），调研组对所有访谈进行了录音，最终整理成5.6万文字。（3）2015年3月，全国旅游协会调研座谈交流会的汇报内容，调研组对此进行了统计整理，形成文字14.7万字。（4）协会的档案资料、社会媒体信息。

3.3研究对象

研究对象包括：综合性旅游行业协会、旅游专业协会、分会和专业委员会、旅游类非注册协会或商会组织（沿用国务院2007年36号文件的叫法，行业协会和商会在本研究中统称为“行业协会”）。

综合性旅游行业协会：是由中国旅游行业的有关社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的，是非营利性的社会组织，具有独立的社团法人资格。综合性旅游行业协会存在不同行政级别区域内，往往下辖专业协会或分会等。

旅游专业协会、分会和专业委员会：专业协会和分会往往因旅游行业内的细分行业而产生，如饭店协会、旅行社协会、景区协会等。大部分专业协会、分会和专业委员会受本系统内综合性旅游协会掌控，部分专业协会为民政部门注册的一级法人团体组织，分会和专业委员会多为二级机构，非法人组织。

旅游类非注册协会或商会组织：旅游行业内自然人、民营企业等自发组建，未在民政部门登记注册的，因地域或细分行业而组成有共同利益诉求的共同体。

3.4数据分析

3.4.1因产权构成不同，旅游协会治理结构差异较大

产权是各利益主体建立权责利关系的基础，是组织治理的前提。旅游行业协会财产来源主要有会费、捐赠、政府资助、承办政府部门委托事项获得的服务费、在核准的业务范围内开展活动或服务的收入[23]。因此理论上讲，协会的财产所有者由会员、政府和捐赠者共同组成，但因协会公共职能的属性，政府和捐赠者让渡财产所有权给协会，同时放弃剩余索取权和控制权，所以会员企业理应成为最主要的产权所有者。旅游业以市场需求为导向，在与市场经济体制契合的过程中，中国旅游业的发展很不均衡，旅游行业协会完全耦合这一规律。调研数据显示，在市场经济较为发达的地区，旅游行业协会已经完成与政府的脱钩，在产权构成中以会费和服务费为主，基本实现了民间组织的性质归属，形成法人治理结构的基本框架。而在市场经济欠发达地区，旅游行业协会仍然依附政府，政府对产权的让渡并不充分，且同时拥有绝对控制权，产权构成中以政府拨款为主，法人治理结构严重异化。截至2014年底（表1），政府控制型协会仍然占据绝对多数（78.2%），因为政府对协会的绝对掌控，协会内部不存在真正意义上的理事会和监事会。随着管理体制的转变，控制型协会可以循序渐进，按照控制型—弱控制型—去控制型的路线，完成民间组织的蜕变。

3.4.2委托-代理关系缺乏效力，旅游协会运行机制不畅

委托-代理关系是行业协会法人治理的主线[24]，其本质在于通过制度设计由代理人最大限度地实现委托人之利益。我国旅游行业协会法人治理结构的缺陷在于委托-代理关系中权力制衡机制的缺失。首先，内部科层组织关系不明确，会员大会、理事会、监事会、执行层究竟是层层隶属还是相互制约？调研发现，省级旅游协会会长由在职公务员担任的超过70%，公务员本身就是政府监管的代表，因此形成一种难以制约的权力。同时，监事会并不真正拥有弹劾理事会成员的权力，大都虚设，会员企业也难以对管理层进行有效监督[25]。其次，内部人控制现象较为严重，民主化程度不高。内部人控制表现为会员权利不平等，按照缴纳会费或其他资产的数额及在行业内的资历进行排序。旅游行业进入门槛低，以中小企业为主，协会内多数会员企业不具备与“内部人”抗衡的资本，进而治理动机进一步弱化，协会民主化的形式大过内容。最后，精英依赖遏制协会内部监督制约机制的有效运转。因为旅游活动的综合性和复杂性，对协会管理层的社会资本要求较高，行业精英凤毛麟角，其凭借强大的行业影响力和经济实力使协会对其依赖的程度不断强化，监督制约机制失效。调研得知，旅游协会按时换届的只占到三成，且以北京、广东、上海等旅游业相对发达地区为主，精英依赖成为一种常态。

3.4.3旅游协会法人治理困境

转型期，协会法人治理的有效构建除了面临一些老问题，如协会对政府的依赖性太强，导致协会的功能定位不明确、公信力弱外，协会之间的关系不明朗、运行经费严重不足、专职工作人员配比和上升通道受阻、他律机制不健全等问题都严重影响协会的改革和发展。从表2可以看出，运行经费是协会治理改革面临的最大困难（提及频率42%），其次为工作人员问题（29%）和协会地位及职能作用（22.6%）。

4转型期中国旅游行业协会法人治理机制的重构

基本原则：首先，转型期目的地治理要求旅游公共管理模式向市场化的范式转换，这必然要求行业协会的法人治理机制具有市场导向。其次，西方国家的行业协会是制约政府权力的组织力量，而我国协会的治理目标纳入政府目标体系，且制度演进路径不同，不可盲目照搬。最后，灵活性原则。我国旅游协会的发展极不均衡，要按照现实情况，分地区分阶段有针对性地治理。

4.1旅游行业协会治理结构的改革

4.1.1协会间组织结构的治理

中国旅游行业协会与国外发达国家的不同，横向细分行业的协会或分会（如饭店协会、旅行社协会、景区协会、车船协会、温泉协会）均受各行政层级综合性协会（如国家级协会、省级、市级、县级）的统辖。而国外旅游协会多为单一行业协会，不存在总会与分会之间的业务指导或隶属关系①。中间性组织结构理论指出，网络型结构（横向结构的变迁）取代传统纵向层级制是适应市场协调的有效方式[27]。从行业特点来看，旅游作为信息密集型行业，信息不对称成为旅游者及旅游经营者最大的困扰，协会间网络型结构有利于信息的传递，提高旅游公共服务中信息供给的效率。因此在我国旅游协会现有基础上，以组织结构扁平化和嵌套为原则，构建综合性旅游协会（性质为联合会）指导下的专业协会法人治理网络结构是改革的方向（图1）。

具体来讲，即将现有的专业协会（分会）全部改成独立法人的专业协会，专业委员会可暂时保留非法人机构地位。为体现旅游行业综合性和彼此关联性的特点，各专业协会再作为团体会员加入综合性旅游协会中，形成双重委托代理关系的联合会制。联合会作为综合性旅游协会，其成员由各专业协会和下一级地方联合会组成，联合会与成员之间法人地位平等。下一级地方联合会亦可加入专业协会，成为其会员。对民间自发形成的非注册协会（商会），在申请注册成为正式法人团体后纳入联合会的体系。联合会以大行业身份对接政府，统一协调各细分行业协会间的矛盾、合作关系，维护行业整体利益；同时代表整个行业与其他行业进行协调，争取国家产业政策有利于整体行业利益。目前，旅游业行业边界越来越模糊，产业融合在加深，多业共生、混业发展的状态在不断扩大，联合会的形式有助于更好地管理和指导各细分行业，专业协会以团体会员的身份加入联合会，避免重复入会，降低入会成本。同时，减少了各专业协会或分会单独行动的寻租成本，降低交易费用。在国际旅游事务中，行业协会与外国相应部门对接，是现行的国际惯例，由联合会承担此项事务，相比较各专业协会或总会是更加适合的组织形式。

4.1.2协会内组织机构的治理

现代公共组织治理要求凡涉及公共利益的组织体，其机构体系的设立必须具备合法性基础，即组织机构健全且权力相互制衡[4]。具体而言，旅游协会要明确会员代表大会——理事会（监事会）——常务理事会——办事机构的层级组织体系。在与政府脱钩，人财物逐渐剥离，同时协会被转移更多的权力后，监事会成为治理结构重构的重点。从世界各国旅游协会的情况来看，权力制约模式不尽相同（图2）：一是以美国为首的英美法系。因为美国社会有一套专门的监督机制，对任何行业协会进行监督，所以美国旅游协会内部没有专门的监督结构，在这种结构模式下，外在制度对管理层进行监督，一定程度上可以避免“内部人控制”。二是以德国为代表的大陆法系。德国的旅游协会因承担部分政府职能，较多依赖政府，但层级结构清楚，运作规范，其监事会并非必设机构，主要通过政府进行监管。三我国是社会主义法系模式，目前对此并无统一权威的说法，但从实践中可以看出，我国对构建内部监事会制度更加重视②。借鉴国外的做法，我国旅游协会应在内部监督机构被充分赋权的同时成立专业的外部监督部门，以对理事会和执行层实行差异性约束，杜绝内部人控制。内部监事会的候选人资格条件与理事会等同，但监事会成员不得兼任理事或其他工作人员，而且监事会成员的任期最好与理事会成员错开，以免产生共谋。

另外，转型期旅游活动呈现出新的特点。首先，游客信息渠道多元化，要求协会在旅游公共管理中注重信息甄别的服务和监管工作，因此要细化事业部的职能分工，通过增设职能委员会（负责信息平台建设等）来进行专项治理。如香港旅游业议会理事会下设委员会、议会办事处和上诉委员会。其中，委员会就购物、消费者关系、来港、内地来港等多项细分职能进行分工，责任明确到位。其次，旅游产品交易方式即时化引致更多的交易纠纷③，要求协会组织机构的设置更加灵活，以利于快速做出反应，有效处理旅游纠纷。2006年，香港旅游市场发生内地游客购物品质出现问题事件的成功化解，得益于旅游业议会内部柔性的组织机构设置模式④，对旅游市场秩序出现的问题，尤其是针对一些突发事件反应迅速，体现了较高的决策效率和执行能力。

4.2旅游行业协会运行机制的改革

4.2.1决策机制

决策机制是建立在产权基础上的权力分配机制。目前旅游协会因产权构成不同，演进路径迥异。在与政府脱钩的过程中，控制型、弱控制型、去控制型协会处于不同的发展阶段，因此适宜不同的决策机制模型。Werther和Berman[28]依据理事会的成熟度，阐明了非营利组织层级决策机制的演进类型。在理事会初创期执行长上对理事会负责下直接监督员工；成长期执行长除了对理事会负责外，间接受到专业委员会的制约，事业部门分工更细使得直接监督越来越困难；成熟期执行长受到更多约束，直接监督职能被剥离，纳入到监事会的范畴。与此同时，理事会按照业务型-管理型-顾问型的角色路径演化。我国控制型旅游协会与政府脱钩后处于法人意义上的理事会初创期，适宜理事会主导的决策模式，即主要由理事会进行制度、政策设定，执行长不参与政策制定，仅扮演忠诚执行者的角色。弱控制型协会处于成长期，采用共享式，即理事会与执行长均要对决策的过程高度参与。去控制型协会处于成熟期，采用执行长主导模式，即理事会并不热衷治理活动，主要由具有丰富专业知识和管理经验的执行长投身协会内外治理[29]。不管是哪种模式，都要遵循层级制的民主治理原则，会员一律平等，同票同权。

4.2.2激励机制

激励机制是激励主体对激励客体的作用方式。依据中国旅游协会的现状，激励机制包括3个方面：一是对协会会员等委托人参与治理的激励。在去行政化和去垄断化（去一地一业一会）后，旅游协会的生存与发展更多的来自市场的选择（会员是否入会），行业协会公益性的属性决定了不能通过分红派息等强物质激励，因此只能通过增大对会员的服务范围和力度来增强自身的吸引力，从而提高集体行动的效率。二是对执行机构为主的代理人的激励。旅游业就业门槛低，人员素质不高，难以实现被动激励向自主激励的跨越，应以制度激励为主。在减少政府干预后，旅游协会应首先建立健全各项规章制度，制定协会专职人员的任职标准、岗位职责及权力规定。从任职程序上规范化，从责权利上明晰化，从信誉管理上公开化，从职业成长上路径化，从绩效评价上综合化。其次，重点发挥精神、声誉等隐性激励因素的作用。Rainey[30]通过对非营利组织和公司中层管理人员的对比研究，发现非营利组织的管理层对工作努力和报酬之间的关系不敏感，他们更关注形式化等级。因此，可通过引进职业经理人制度（在意职业声誉）完善协会专职人员的职业发展路径，进而防止内部人控制。三是联合会要加大对专业协会的吸引力和服务度。旅游业具有关联性强和敏感的特征，因此联合会要加大对行业发展的深度前瞻性研究，可利用旅游教育分会是其会员的有利条件，定期举办服务于各专业协会的专业讲座和科研服务，从而起到知识激励的作用。

4.2.3约束惩罚机制

约束惩罚机制是指为达成治理目标，由管理主体对管理客体依据行规行约、价值取向和文化环境等进行的制约和束缚。旅游协会约束惩罚机制同样存在双向约束悖论[20]，即一方面会员作为利益相关者对协会的代理人进行监督约束，另一方面会员是协会行业治理的对象。就前者而言，旅游协会在与政府脱钩后，只有通过制度建设，如民主选举、会议制度、财务管理制度、各岗位工作制度等的完善，才有资格在市场竞争的环境中立足，减少精英依赖。对后者来说，目的在于行业自律。中国旅游业目前处于蓬勃发展与市场无序并存的发展阶段，一方面要通过对会员的约束惩罚机制引导市场秩序向良性发展，另一方面也要注意发展中的新问题。对会员的约束涉及以下3个方面：一是达标约束。对年检不合格的要进行限期改正、内部通报、行业曝光、罚款、集体抵制、开除会籍等非法律惩罚形式。对星级评定等未达标企业实施一票否决制，严肃行业标准和经营秩序。二是会费约束。专业协会可依据企业遵守行规行约的程度，实行会费的动态收取管理办法，对表现不佳的可提高会费标准或取消优惠待遇。三是信誉约束。联合会对降低协会信誉的行业协会（分会）给予警告，并在不违反国家反垄断法的前提下，在承接政府职能转移和外包服务分配时综合考虑行业协会表现，决定其参与范围和参与程度。新的旅游需求特征，如旅游活动生活化、旅游体验真实化，要求旅游协会自律功能不断优化。约束惩罚机制应由事后转为事前预警，在危机处理中可以考虑旅游者参与的互动机制，同时提高会员企业的违规成本，从而逆向规范市场。

4.2.4监督机制

由于委托—代理双方目标函数并不一致，监督机制成为协会权利制衡的重要一环。旅游业是一个边界模糊的产业，其负外部性（破坏环境、物价上涨）明显，协会治理需要政府的介入，从而在涉及保护旅游资源、维护旅游安全、保障旅游者权益、保证旅游产品质量、维护旅游市场秩序等方面施行强制性措施。同时，转型期我国协会赋权尚未到位，因此旅游协会宜建立以利益相关者为主体的内外部双重监督机制。

内部监督机制：首先，完善监事会制度，通过规范的章程范本和透明的登记备案制度来强化监事会的职能，赋予监事会在业务活动和财务方面的督导执行权。其次，可将问责制以法规的形式确立，形成协会普通员工对上级管理人员、上级管理人员对职能部门、职能部门对执行层、执行层对理事会、理事会对相关利益群体的问责交代制度。交代的方式可以通过会员代表大会，或利用各种媒介来实现。最后，在适当范围内建立举报网络，及时依法调查和处理行业协会的违法行为。

外部监督机制：首先，明确政府监督权限，逐步实现由强控制向政府本位监督的转变。对行业协会组建价格同盟、限制竞争、扰乱市场秩序等行为可依法处理。其次，建立起行业协会依申请公开相关信息的制度，保证行业协会能够接受质询。申请的主体可以是行业内企业、相关行业企业，也可以是普通的旅游者。只有这样做才能弥补信息的不对称，规避行业协会的道德风险，为企业和旅游者构建起对行业协会的制度信任。

5结束语

转型期，市场成为资源配置的决定因素，政府职能不断转移，催生着旅游行业协会法人治理机制的重构。本研究通过对现有旅游协会真实情况的调查和分析，构建了以市场为导向的协会法人治理机制模型（图3）。顺应市场经济体制改革深化的方向，协会法人治理困境的突破还需要政府、法律、资金、人员、技术和社会等外围保障因素的优化①。首先，旅游局等行业主管部门要主动将可由协会承担的工作项目转移出去，放弃事权，赢得行业发展。同时转型期要确保对协会输血功能不降低，要多措并举支持协会提高造血功能。尽快组织论证行业协会法规及各项规定，为协会作用的发挥建立法律基础；其次，适应市场的发展，创新流动机制和激励机制，吸引高层次人才加盟；鼓励采用先进的技术应用与协会网络联盟，扩大传播范围；理顺通道，让会员企业自发的舆论发挥作用，逐渐形成社会共识和良好的社会治理氛围。最后，由会员企业继而旅游市场来对机制重构后行业协会功能承担和作用发挥即重构成功与否进行检验。

中国地大物博，旅游业发展极不均衡，因此协会机制的重构并非“一刀切”。对于市场化程度较高的东南沿海地区协会，因其成熟度高，可在借鉴国外发达国家成熟协会发展模式的基础上进行更深层次的改革。而在市场化程度较低的城市和地区，协会的发育很不完善，甚至尚处于“喂奶期”，过早的断奶会造成营养不良，甚至停止生长的尴尬局面。因此，在落实改革建议时，仍需根据改革的动态变化，不断调整改革的步伐速度。

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Study on the Judicial Person Governance Mechanism of China Tourism Industry Associations in the Transitional Period： Based on the National Data of 31 Provinces and Autonomous Regions

XU Hong， LIU Hailing（College of Tourism and Service Management， Nankai University， Tianjin 300350， China）

Abstract： As the third-party organization besides the government and the market， industry associations have always been boosting tourism development and playing an irreplaceable role. So far， China is in the midst of reforming its dual management system into a unified one， along with a matching reform of the association organization governance structure. The governance mechanism and the external environment being especially important， it is therefore an urgent and specific task to establish a sound corporate governance mechanism inside of industry associations. By investigating tourism associations in 31 units including provinces， municipalities， autonomous regions and the Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non-official tourism associations in China， it was found that there exist problems such as absence of clearly defined functions， insufficient credibility， weak governance structure， and unsound governance mechanisms within China tourism-related associations. Based on the governance theory， this research builds the corporate governance mechanism model which suits both Chinas current national conditions and the reality of tourism.

As this study concerns the“How”issue， qualitative research methods are used， specifically three： text analysis， content analysis， and category analysis. The survey research group comprised of the China Tourism Association and the existing group that the author is in conducted surveys from April 2014 to March 2015 on reform in 31 tourism associations of the provincial， city， autonomous region and Xinjiang Production and Construction Corps， sub-provincial units and cities specifically designated in the state plan and part of the non- official tourism associations. Research findings： Besides the associations non- specific function orientation and weak credibility， the operating expenses are severely insufficient. Issues such as the full time staff ratio and promotion access， as well as the unsound heteronomy mechanism， are all affected by the reform and development of the association.

Governance Structure Reformation： From the perspective of the big association structure， a professional association corporate governance structure guided by the tourism association （federal by nature） should be formed， and then each of the professional associations should join in the tourism association as group members. The tourism association is responsible for communication with relevant government departments with its big industry identity. As regards each of the specific professional associations， an organizational structure whose main contents are the members （representative） assembly， the trustee council， the board of supervisors， the secretariat and business unit etc. should be formed.

Reform of Governance Mechanism： 1） Decision mechanism： Depending on the degree of government control， and the maturity of the board of directors， different decision-making mechanism models should be adopted. 2） Motivation mechanism： The professional association should increase the service range and dynamics of the members and council members. The federation should improve the attractiveness and serviceability of the professional associations. Both the professional associations and the federations should specify the importance of the Secretary General and staff motivation. 3） Restriction and punishment mechanism： standard constraints， membership dues constraints， reputation constraints. 4） Supervision mechanism： Firstly， the accountability system can be established in the form of laws and regulations. Secondly， the function of the board of supervisors should be strengthened by a normative model for articles of association and a transparent registration and record system. Thirdly， the governmental supervision power should be specified. Lastly， an open system for the industry associations information should be established.

Keywords： tourism industry； industry association； corporate governance

[责任编辑：刘鲁；责任校对：王玉洁]