广西失海渔民就业保障的问题与对策

傅远佳

[摘要]广西失海渔民就业保障缺乏统一的法律制度、有效的监督机制，保障资金来源困难。由于失海渔民再就业能力、自主再就业积极性低，加上政府再就业培训重视不够、外来人口不断涌入，再就业的难度大。政府要增加培训经费，及时传递就业信息，加强对失海渔民人力资源开发和再就业培训；完善法律保障，加强外来人口管理，发展渔区经济，拓宽失海渔民的就业渠道；完善政策优惠，鼓励渔民自主创业，鼓励劳务输出，增加就业机会。

[关键词]广西；失海渔民就业保障对策

[中图分类号]F740 [文献标识码]A

21世纪是人类探索海洋，挖掘海洋经济发展潜力的新世纪。海洋蓝色经济是资源型经济、高技术经济、开放型经济。在我国经济新常态下，开发海洋资源、发展海洋经济，已经成为国内沿海地区实现经济振兴的重要举措。国家和地方政府在大力发展海洋经济的过程中，应当加大财政和政策的帮扶力度，开拓各种就业渠道，帮助失海渔民实现再就业，保障并提高失海渔民的生活水平。

一、当前广西失海渔民的就业保障中的主要问题

现行广西失海渔民的就业保障政策虽然政府在赔偿和安置上做了大量的工作，但还是难以解决失海渔民就业和生活保障的长远问题。渔民失海之后大多数靠打散工，微薄的收入勉强维持生活，但万一遇到老人患病就医、子女上学教育等问题时，就显得困境重重了。尽管一些地方政府会强制要求一些沿海企业招收一定比例的失海渔民，但由于渔民的自身素质比较低，失海渔民很难可以长期保住工作。

（一）缺乏有效的监督机制

由于我国海洋的归属权归国家所有，所以使得有些政府在对海洋渔业捕捞使用性质作变更时，很少征求渔民意见，这使得渔民的海洋使用权和渔业捕捞权由于没有被重视而遭损害。一些地方政府在海域确权过程中，以缴纳海域使用权为条件，谁缴纳海域使用金就给谁使用。这样，一些经济实力较强的企业和个人在缴纳了海域使用金后就可以大面积占用海域。一些政府甚至采用招标拍卖的方对待渔民传统作业场所，使一些渔民赖以生存的重要渔业水域被企业或者个人长时间占用。比如2002年5月钦州市的茅尾海350亩浅海滩涂被拍卖，拍卖后被5家个体户占有，使得一千多渔民失去了作业场所。而该区域则是钦州牡蛎、青蟹的重要育苗场。也有一些部门擅自改变水域、滩涂养殖使用及承包关系，侵害渔民利益。不少机关管理制度不够健全，缺乏有效的监督手段，使得相关政策制度落实不到位，执行不力，各种失海渔民权益难以保障。

（二）缺乏统一的法律管理制度

在我国，有关海洋的法律、法规仍然不完善。针对广西沿海港口水上交通安全管理及防治船舶污染水域的管理规则有《北海港水域船舶通航安全与防治污染监督管理规定》、《钦州港水域船舶通航安全与防治污染监督管理规定》、《防城港水域船舶通航安全与防治污染监督管理规定》，这主要防止发生水上交通事故和船舶污染海洋事故规定。对于广西沿海海域使用权的管理和怎样征用渔民已经开发利用的海域并未作明确说明。各地政府自行出台的海域征用方针政策缺乏一定的法律依据，且存在着不少的漏洞，一些甚至让失海渔民难以接受。现行的法律对渔民权益保障和渔业水域占用补偿机制并不健全，这导致渔民的一些切身利益无法得到长期、有效的保护。有些海域由于征收仓促，在发布公告之前并未与群众接触协商。使得一些渔民陷入“养殖无海、转产转业难”的困境。也有一些政府部门以经济效益优先为原则，不管谁投资，只要给的钱多就将海给谁，完全不顾广大渔民的权益。

（三）保障资金来源困难，保障责任不明确

随着社会经济的不断发展，社会保障工作显得越来越重要，保障工作的任务也变得异常繁重，但是相关保障工作经费却显得严重不足，这在一定程度上对社会保障工作的正常运转造成了重大的影响。对于社会保障工作运转起着重要影响作用的主要是社保资金问题。社保资金的来源主要依靠政府筹集，而保障的责任也不明确。这必须多渠道增加社会保障基金，加快全区统一的社会保障卡发放。加强社会保险基金、社会保障基金投资监管，实现保值增值。加强社保服务能力建设，有条件的地方可对各类社保经办机构进行整合归并，有些服务可委托银行、商业保险机构代办。各政府部门应细化社保资金指标，规范原始单据归集，并开展定期和不定期的检查监督活动，对各项社保资金管理使用情况进行检查，对查出的问题及时反馈，及时整改到位，有效地堵住社保资金截留挪用和虚报冒领现象，促进基金的安全完整和保值增值，加强资金使用过程中的跟踪问效，提高资金使用效益。

二、广西失海渔民就业保障的制约因素

（一）就业形势严峻的社会大环境

近年来，我国劳动力供给总量逐年增加，但经济的发展并不能及时提供较多的就业岗位，劳动力需求难以大幅度增长，劳动力总量拱大于求。社会就业竞争压力加大了失海渔民在就业中的难度。仅就全国普通高校毕业生人数来说，2013年达699万人，2014年达727万人，2015年达749万人。随着大学扩招，大学毕业生竞争压力日益加剧，不断降低就业标准，部分低端就业岗位如今也成为大中专毕业生、职业院校毕业生竞争的对象。失海渔民即使经过几个月的转产技能培训，也难以与这些年轻的经过多年系统教育的学生竞争。加上农村剩余劳动力规模和下岗工人的数量也在不断加大，这些就业群体的不断发展壮大，失海渔民在这样的一个就业难的社会大环境中，就业难度不言而喻。

（二）政府目前的海域征收制度和补偿方式不完善

政府目前对于征海的补偿安置方式比较单一，基本上都是采取一次性的货币补偿方式。然而，这种简单易行的安置方式并没有很好地解决失海渔民的就业问题。从另一个角度来说，是让被征海域的渔民处于失海又失业的困境。即便政府可以安排部分失海渔民到征用海域的企业工作，但是现在面临着全社会就业难的状况，遇到企业改制、倒闭、裁员等各种原因，失海渔民也有可能面临失业，重新返回贫困的状况，这并不能达到政府所预期的效果。

（三）政府对失海渔民的再就业培训重视程度不够

政府部门在失海渔民的再就业培训中，缺乏统一的规范和管理，在培训的内容上也存在盲目性，无序性倾向。有的培训项目并没有按照失海渔民和用工单位的实际需求来安排，只注重渔业实用技术的培训，而忽视了企业用工技能的培训，针对性不强洛地区在培训方式上也不尽相同，差异较大，一些培训班只注重理论的培训，而对实际操作的培训较少，使得失海渔民在培训班结束后仍然不能掌握一些技能和技术。一些培训班的开设课程是政府效仿其他城市照搬照套的，而忽视了当地的实际情况，没有调查了解清楚就盲目开展的，这样的培训难以达到开展培训班的预期效果。针对政府部门开设的失海渔民就业培训机构和项目，失海渔民也普遍反映，培训时间较短，在就业市场上与职业技术学校的毕业生相比并没有竞争优势，加上渔民本身素质基础比较低，接受新知识比较慢，短期培训班又不系统，孤立的学习某方面的知识，消化难度比较大，因此通过短短的一两个月的培训，并不能完全达到企业的用工需求。

（四）失海渔民缺乏自主寻找工作的积极性

其实，在许多失海渔民当中，缺乏主动寻找工作的意识，存在着一种等政府进一步完善海域征收制度来保障他们生活的思想。他们并不自主去寻找工作来解决自己长远的生活保障的途径。一些失海渔民积极去参加了政府的再就业培训，但很多参加了培训的渔民拿着培训部门发的结业证书和劳动技能等级证书去企业求职并没有想象中的顺利，一定程度上，这也降低了失海渔民参加就业技能的积极性。即另外，部分失海渔民对就业的岗位、收入要求预期较高，要求福利制度较好的岗位，往往不愿意从事苦、脏、累的工种。这些就业观念使得失海渔民的就业之路也变得更加狭窄。在大部分失海渔民中，特别是一些年轻人，眼高手低，总想做一些办公室之类的工作，但却因自身的文化程度较低而不能适应具体工作的需求。

（五）失海渔民自身素质不高，参与就业的竞争力差

当今社会，社会需要技能型、知识型人才，然而，人才的紧缺却与失海渔民素质偏低产生了矛盾。失海渔民文化程度低、技能单一，参与社会就业竞争较弱。从事养殖、捕捞的渔民大多文化程度低，年龄比较大。全区范围内的失海渔民中，绝大部分处于劳动力阶段，受教育程度普遍偏低。失海渔民不断提升的就业期望与现实可提供的就业机会越来越突出，增加了失海渔民的就业难度。所以经常会出现用人单位招不到想要的员工，而另一方面又存在着大量的失业人口的这种情况。在失海渔民中出现就业难的重要原因是他们的文化素质较低，缺乏相关用人单位所需求的技能和技术。尽管也有部分企业表示愿意招收一些失海渔民来解决他们的就业问题，但是由于失海渔民没有相关的技术而不能适应工作的需求，使企业不得不招收一些流动性较大的技术人员。同时，政府在开展失海渔民培训时往往只是重视一些基本的生存技能，而忽视了培养一些可解决部分失海渔民就业的相关企业所需要的技能型人才。

（六）外来人口不断涌入，增加了本地劳动就业的压力

伴随着西部大开发战略的实施，北部湾经济区与中国一东盟的不断发展，广西经济得到了繁荣发展，大量其他省市区的劳动力纷纷涌入广西经商、务工、升学、定居等流动人口在逐年递增。他们冲着西部大开发的政府优惠政策而来，加上北部湾海洋经济的发展也极具诱惑力。据了解，广西流动人口数量目前约有600多万。他们绝大多数集中在沿海城市，而这些外来人员相比较当地渔民而言，最明显的竞争优势就是比当地渔民富有资本，他们是带着钱和技术而来。大量外来劳动力的进入，形成了一个庞大的劳动力供给储备库，可以很好的解决广西人力资源缺口，满足广西区经济建设和发展需要，同时也对本区劳动力就业带来了很大压力。这使得失海渔民的待业、失业问题将随着就业竞争的日益加剧而趋于明显。

（七）适应新的工作岗位难度大，就业收益不理想

渔民从事的海上养殖和捕捞职业，最具吸引力的就是工作自由，一切由自己做主，生活没有规律性，自由度比较高。在调查中发现，一部分失海渔民有本地人的优越感，希望能够工作轻松，工资高，上班时间又短，存在着“高不成低不就”的就业观念。有些失海渔民经政府培训后推荐到企业上班，但他们嫌工资待遇低，上班几天就辞工了。有的失海渔民习惯了捕捞渔业自由自在的生活方式，受不了企业里严格的劳动纪律管理，适应不了经常加班加点和流水线劳动强度大的工作环境，宁愿待在家无所事事。沿海渔村附近的沿海工业项目大多是知识性、技能性要求较高的行业，对渔民再就业的吸引力不强。大部分劳动密集型的企业都集中在远离渔村的工业区，渔民去沿海工业区上班，路途相对比较远。同时劳动密集型工作的工资较低，工作时间长，往返路费，加上中午就餐的开支，所获得实际收入并没有那么理想，因此，好多失海渔民就放弃了去企业上班的念头，宁愿在家等着，偶尔去做做兼职、钟点工，也不去工厂上班。这些原因造成了失海渔民不断参加培训，不断去就业，又不断失业这样的恶性循环。

三、建立和完善广西失海渔民就业保障制度的对策建议

大多数渔民失海后，由于主观和主观上的因素，难以实现真正的转业转产。如何解决失海渔民的再就业问题，需要全方位、多渠道，采取积极有效的应对措施。

（一）加强基层管理与服务，多方位筹集失海渔民就业培训经费

政府部门要提高广西海洋产业的国际竞争力，就必须加大对海洋产业的投入，要按照市场经济要求，改革投融资体制，确保海洋经济的快速增长。各级财政性建设资金应向海洋产业倾斜，严格海域和资源有偿使用制度，依法征收海域使用金和资源保护费，落实地方配套资金。建立集中统一有效的海洋经济建设协调管理体制，要不断强化海洋执法队伍能力建设，搞好执法队伍教育和培训，不断提高执法人员的政治和业务素质。在海域征收过程中，一些实施收回海域使用补偿工作的行政管理部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假，对于这些行为，要严格对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

政府要加强基层管理与服务，多方位筹集失海渔民就业培训经费，继续做好失海渔民就业工作。协调地税部门加大社保资金的征缴力度，增加资金积累，确保保障金的发放。把创造就业岗位扩大再就业摆在更加突出的位置，把有利于实现和扩大再就业作为制定和实施我区社会保障政策的出发点和落脚点。积极筹集社会保障资金，逐年加大对失海渔民的就业保障预算，切实解决失海渔民的民生问题。认真贯彻落实失海渔民就业培训政策，加强宣传力度和再就业资金的管理与监督力度，切实提高失海渔民的就业竞争能力。就业资金专项用于再就业培训、职业介绍补贴等支出，并制定职业培训和职业介绍补助标准，严格拨付程序，并实行资金的跟踪问效管理。

（二）构建快捷有效的就业服务信息网络，及时传递就业信息

各地沿海政府要进一步完善建设一支强有力的就业信息队伍，不断改进县、镇、村三级就业服务网络系统，构建快捷有效的就业服务信息网络，建立失海渔民人员劳动力供需信息库，实现联网运行，成立失海渔民就业服务咨询中心，为失海渔民提供职业指导、岗位信息、政策咨询等服务，及时传递就业信息。各级政府和社会多方面应积极采取措施，增加投入，加强城乡沟通的劳动力市场硬件，软件建设，特别要明确包括劳动部门在内的职责和权力，规范管理，创造有利于失海渔民就业机制和环境。搞好就业帮扶服务活动，在全社会形成人人关心失海渔民就业氛围。各级就业服务机构为失海渔民提供失业登记、求职登记、职业培训、职业介绍、劳动和社会事务代理等一站式服务。

（三）整合就业培训教育资源，加强对失海渔民人力资源开发

失海渔民的综合素质直接影响其转产转业能力，进而关系到失海渔民的生活保障水平。各地政府部门要积极整合就业培训教育资源，大力加强失海渔民就业培训工作，努力健全培训网络，创新培训方式，完善培训内容，建立新的培训工作机制。政府部门在培训过程中，培训部门可以对培训人员设立就业贡献奖、给予用工补贴等办法，加强对失海渔民人力资源开发，积极鼓励企业吸纳失海渔民。各渔区教育资源整合要科学优效，符合转移培训多层次、多形式的要求，才能有效激活、放大培训主体的功能，切实保障培训质量的提高，有效推动转移工作取得更好的绩效。采取“失海渔民+培训基地+企业”的失海渔民培训、就业“一体化”模式，引导和鼓励各类职业学校、技术学校和培训机构在自愿的基础上进行联合，扩大培训规模，增强培训效果。通过对培训教育资源的有效整合，全区建立起学校与企业结合、渔区与企业合作的培训机制，形成各县、乡和部门、企业、学校等多层次、多渠道、多门类的培训网络体系。充分调动各级各部门的积极性，创新工作方式，完善服务机制，提高服务质量，努力为失海渔民转产转业提供高效服务，大力开发社区经济创建更多就业岗位，招收一批失海渔民进入保安、保洁、保绿、物业管理等职位，鼓励全区机关、事业单位安置本区失海渔民进城务工和外出就业。

（四）大力宣传就业培训政策，组织渔民积极参加培训，提高自身就业技能

就业宣传渠道较窄，政策宣传不到位，培训内容不全面等，这是失海渔民就业困难的原因之一。绝大多数的失海渔民只是对就业培训政策有简单的了解，而本身维权意识就较差，极少主动去关注政府的方针政策，对具体的就业培训自然就了解较少。为增强失海渔民的再就业能力，政府必须高度重视和加强失海渔民的教育和就业培训机制。相关政府和部门应该针对失海渔民就业状况开展调查，清楚明白他们的就业意向，调整失海渔民的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的培训内容，同时注意将理论和实际操作联系起来。必须加大失海渔民就业政策宣传力度，拓宽宣传渠道，充分运用广播、电视、网络、新闻、画栏、板报、会议等多种手段和渠道，对失海渔民各方面的宣传，让渔民真正清楚政策内容和精神，积极参加培训。争取让每一位失海渔民都能掌握一项非渔业技能，提高他们的就业竞争力，帮助他们提高自身的就业技能，消除他们的陈旧就业思想，树立全新的就业观念，促使他们通过劳动力市场找到更多的就业机会。

（五）加强外来人口管理与服务，完善法律保障，创造良好就业环境

外来人口的增长，为广西的经济发展和城市建设提供了充足的人力资源，但大量外来人口的涌入，也加重了该地区的公共资源的承载负担，对城市的基础设施建设和管理水平提出了新的挑战。政府部门要建立、健全相关法律、法规，建立全新的管理制度和工作方法，加强和改善外来人口管理，为失海渔民就业创造良好的就业环境显得越来越重要。同时，在法规上也要尽快明确失海渔民身的份，有针对性的开展对失海渔民对象的调查与确认，掌握失海渔民的基本情况，给他们发放明确身份的证书或者相关的保障卡。完善相关法律，让渔民的维权具有相关法律依据，能够自主维护自身权益。政府出台失海渔民就业法律政策前，要广泛听取民众意见与建议，集思广益，从渔民群众的生产实践角度出发，保证相关法律的群众基础与科学性、可操作性。

（六）科学发展渔区产业经济，拓宽失海渔民的就业渠道

海洋经济处于对外开放的前言，依托海洋经济，可带动内陆腹地的经济，进而促进整个社会的繁荣发展。大力发展海洋经济是解放和发展社会生产力的重要举措，是推动广西社会经济可持续发展的内在需要，也是提高广大人民生活水平的必然要求。经济发展状况直接影响到失海渔民的社会保障，因此必须科学发展渔区产业经济，为失海渔民创造更多的就业岗位。科学发展渔区产业经济时要突出广西海洋生态、海洋文化与北部湾的热带气候、沙滩海岛、边关风貌、京族风情的特色，壮大滨海旅游业，加快建立环北部湾滨海跨国旅游区，加快海岛旅游开发，优先发展各项服务行业。海洋旅游业就是一个带动作用比较强的产业，集行、食、住、游、娱、购与一体的综合配套过程，是一个密集型行业，许多大型海洋游乐设施的建设可以容纳更多的劳动力，可为社会提供较多的就业机会。所以必须重视发展休闲渔业，重点发展渔业观光旅游、水族观赏、观赏鱼养殖，建设一批休闲渔业主题园、海上休闲渔庄、海上休闲渔排、观赏鱼养殖基地等，延伸海洋渔业产业链。同时，加强渔港基础设施建设，发挥渔港整体综合功能，加-陕发展水产品精深加工及配套服务产业，创造更多的就业岗位。要严格控制近海渔业资源的捕捞强度，建立渔船报废制度，继续加强伏季休渔管理制度。优先发展远洋渔业和开拓外海渔场，对从事远洋捕捞的渔船，政府给予资金支持，保障渔民的基本物质生活水平，为就业拓宽渠道。

（七）在工商登记、税收、信贷等方面给予政策优惠，鼓励渔民自主创业

鉴于许多失海渔民对于企业的各项工作纪律普遍适应较难，感到工作压力较大，情愿时不时到熟人那里帮忙打零工、看店，也不愿到企业上班。在做好失海渔民外出就业的工作同时，还应积极引导和鼓励失海渔民自主创业，自谋职业，宜工则工，宜商则商，努力构造让他们提供能够施展自身聪明才智的创业平台。免费为失海渔民提供职业指导培训、技能培训、创业培训，减少他们的创业风险。各沿海乡镇政府要成立创业服务中心机构，为失海渔民或者其他创业者提供创业的管理与服务，创造有利于创业的大环境。该创业服务中心的主要功能在于协调政府有关部门对自谋职业、个体经营和开办私营企业的法规、政策，简化申报程序，为创业者的注册、经营、管理和发展提供全方位的、效率高的服务。同时，创业服务中心还可以参与到当地的培训与企业咨询机构，和各行业协会建立亲密的联系，方便安排失海渔民就业或者创业。对渔业生产方面有特长的渔民，要发挥他们的养殖技能，为他们积极创造条件到水产养殖区继续从事渔业生产。同时，在工商登记，税收，信贷等方面给予政策优惠，通过项目缓助、小额贷款、创业奖励等鼓励失海渔民自主创业。因地制宜地发挥当地的经济优势和资源优势，颁布灵活多样的税收优惠，加大税收政策扶持力度，发挥税收优惠政策的投资诱导作用，增强失海渔民自主创业能力。对于失海渔民自主创业企业或从事个体经营的，也可以享受民营企业优惠政策和城镇失业人员自主创业的税费减免。

（八）鼓励劳务输出，完善劳动力市场机制，增加就业机会

广西失海渔民大多数生活在沿海城市边缘，容易受市场经济的发展影响。所以，各沿海地区要以当地人力资源与社会保障部门为汇聚点，建立各乡镇街道办事处劳动服务站等为基础的失海渔民信息库。这样能够及时掌握失海渔民就业情况，了解市场劳动力的供求动态，完善劳动力市场机制，有组织、有重点、有针对性地开展劳务输出。抓住发达地区经济高速增长对劳动力需求增加的机遇，加强区域劳务协作和山海劳务协作，做好劳务异地输出。各乡镇要主动出击，充分利用各种招商引资的机会，想方设法组织失海渔民参加沿海地区召开的各种劳务交流会，进行广泛的劳务交流和洽谈。定期同沿海发达城市举办人力资源招聘交流会、劳务供需见面会，有序组织渔民外出务工。从劳动力剩余地区向劳动力短缺地区转移，从资源枯竭地区向资源丰富地区转移，从经济落后地区向经济较发达地区转移。劳务输出过程中，面临较大的现实问题是，外出劳工的生活经费和劳动保障问题。这就要求各政府充分发挥其在信息，经济，资源等方面的优势，通过设立专门机构对劳务输出人员进行全程的就业服务，对失海渔民因劳务输出而产生的培训费、中介费、交通费等费用，给予适当补助，推动劳务输出逐步走向规范化、制度化的方向发展。