师宗县深化集体林权制度配套改革对策措施

俞光伦

摘要：指出了师宗县通过集体林权制度改革，有效解放和发展了林业生产力，增加了农民收入，促进了林区和谐。在深入调研的基础上，分析研判成效，针对一些亟待解决的突出问题，提出了10项对策措施，旨在为深化林业改革提供参考。

关键词：集体林权制度；配套改革；对策措施

中图分类号：S7

文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）05-0192-03

1 师宗县社会经济及森林资源概况

1.1 地理位置

师宗县位于云南省东部，东接罗平县，西连泸西县，南毗邱北县，北邻陆良县，东南与广西自治区的西林县交界。国土总面积2783 km²。

1.2 社会经济情况

师宗县辖10个乡（镇、街道）、1个国营林场、1个森工管护局、110个村委会（社区）、794个村（居）民小组。全县国土面积417.45万亩。总人口42.6万人，其中农业人口35.5万人，占83.4%；非农业人口7.0万人，占16.6%。2014年，全县国内生产总值98.5亿元。

1.3 森林资源概况

师宗是云南的重点林区和省速生丰产林基地县，森林资源丰富，发展林业的条件优越。全县林业用地面积251.78万亩，占全县总面积的60.31%，其中集体林171.27万亩、国有林80.51万亩。林业用地中乔木林149.42万亩、灌木林地53.79万亩、未成林造林地11.03万亩、其他林地37.54万亩；全县森林覆盖率53.8%，森林总蓄积量533.76万m³。2014年，全县实现林业产值53347万元。

2 师宗县林改工作现状

2.1 主体改革完成情况

按照中央、省、市关于深化集体林权制度的总体部署和具体要求，师宗县林改工作于2007年8月进行试点，2008年4月全面启动，按照“县级领导，乡镇组织，村组实施，部门服务”的工作机制，顺利完成了建立机构、宣传动员、制定方案、林权勘测、内业资料整理、输机制证和档案资料收集整理等各阶段的工作，主体改革取得了阶段性成效。2009年中旬通过省市检查验收。涉及8个乡（镇）、109个村委会、817个村民小组，共6.2万户、33万人。目前已顺利完成了集体林确权面积154.69万亩，确权66183宗地，确权率96%；集体林均山到户面积 137.6万亩，均山到户率85.7% ，集体商品林均山到户面积82.5万亩，均山到户率80.6 %，集体统一经营的公益林签订了责任书并落实管护责任到户面积55.33万亩；排查纠纷500 起，涉及面积6.61万亩，调处 481起，调处面积6.33万亩，起数调处率96.2%，面积调处率95.8%；发放林权证29335本，签订均利协议20073份，发证面积143.82万亩，发证宗地61777宗，发证率93%。

2.2 配套改革推进情况

坚持以规范林权管理为核心，积极搭建林权交易平台，组建了林权交易中心和林权管理服务中心，设立了林权管理、行政许可办证、林业规划调查和资产评估、林业抵贷款业务、林业咨询等“五大”服务窗口，建设了占地600亩的木材交易市场及木材加工基地，先后办理林权流转11宗5.7万亩，引进并培育龙头企业3户。与人行师宗县支行联合下发了《师宗县林权抵押贷款管理办法（试行）》，全面启动林权抵押贷款及林业小额贴息贷款业务，共办理林权抵押贷款3笔140万元、林业小额贷款贴息194.6万元，惠及林农101户、龙头企业2户。出台了《师宗县发展林农专业合作社工作方案》，组建林农专业合作社12个，入社农户1000余户4500余人。深入推进林业综合执法改革，组建了林业综合执法大队，实行林业执法统一归口管理，从根本上解决了林业部门分块执法、职能交叉、力量分散、管理和服务不到位的问题。扎实推进林木采伐管理，推行林木采伐管理公示制，依据《集体林森林经营方案》，严格执行限额采伐。深入开展涉林收费项目清理，对国家规定的收费项目，将收费标准、收取办法等逐一向社会进行公布，严禁乱收费现象的发生。积极探索建立政策性森林保险制度，对215.8万亩林地开展了森林火灾保险业务。

2.3 改革主要成效

2.3.1 激活了产业发展

在深化集体林权制度改革中，县委、政府紧紧围绕“农民群众得实惠、生态效益得增长、林业产业得发展”的目标，形成了“党政重视、群众参与、各界投资”的多元化林业发展格局。建成了占地600亩的师宗县大同木材深加工基地及木材交易市场，每年可加工植物油料5万t、交易木材10万m³、生产细木工板5万m³、纤维板10万m³。目前，进驻交易市场的加工销售企业已达31家，特别是华海木业等木材深加工企业产品已销往全国各地。木材深加工基地和木材交易市场的建设，有力地促进了全县林产业的发展。林产业快速健康发展推动了全县林木种苗基地的快速发展，全县现有经营性苗圃81个，面积4000余亩，仅林改以来就新增经营苗圃46个，每年生产以红花木莲、滇朴、香樟、枫香为主的各类绿化苗木500万株，生产造林苗木2000万株。

2.3.2 保护了地方生态

通过林改，实现了“耕者有其山，耕山有其利”的改革目标，让更多的群众了解了林业，认识到林业发展带来的经济效益，林农的信心不断增强，造林、护林的积极性空前高涨。全县各乡镇结合实际，以发展林农专业合作组织为抓手，以优势林产业和特色林产品为依托，加强经营管理，建立“在林地上分，在管护上合；在种植上分，在经营上合；在管理上分，在服务上合”及“统一经营、统一造林、统一管护、统一采伐、共同发展”的林业经营新机制，不断强化林业经营管理，在全县初步形成了林农自我实施、自我约束、自我监督的保护与管理机制，乱砍滥伐案件发案率大幅下降，林业保持了良性健康发展的态势。

2.3.3 拓宽了增收渠道

通过集体林权制度改革和人工商品林采伐工作的开展，实现了产权明晰、利益到人，林农愿意投入，敢于投入、舍得投入、林农的林业经营收益明显提高。通过落实集体山林承包、租赁和转让，村集体可以从现有林承包经营分成和林木转让款中获得长期、稳定的收入，主要用于维持基层组织正常运转和基础设施建设，还有一部分用于农村文化、医疗卫生、教育、养老等方面的投入。

2.3.4 完善了服务体制

通过改革，组建了林权交易中心和林权管理服务中心，林权流转工作逐步规范，服务环境明显优化，管理服务体系逐步完善。

2.4 配套改革面临的主要困难问题

2.4.1 林权矛盾纠纷亟待调处

（1）多年沉积下来的国有林与集体林之间的“老、大、难”问题，矛盾深，处理难；

（2）由于林改时，个别技术人员责任心不强，林地区划时不够认真、工作粗糙，造成四至不清、界线不明，致使村民、村与村之间争林争地情况时有发生。

2.4.2 林权流转亟待规范

一是村干部法律意识淡薄，林地流转时不按规程操作，以至于造成部分林地承包期限过长、面积过大等问题，导致集体森林资产的流失，群众意见较大，甚至出现群体性上访。二是村干部急于将林地、林木变现，轻承包、重转让，造成林地、林木权属大部分被外来的投资者或投机者获得，而林农竞争力弱，林农基本上难以获得林地、林木，难于解决好公平与效率问题。

2.4.3 投融资体制改革亟待深化

由于林业生产周期长，林权抵押贷款又手续繁琐、加之贷款利息又高，林农贷款、融资较难，森林保险业务只涉及森林火灾，林权抵押贷款放贷仍存有较大风险，金融机构存在担心与顾虑，许多商业银行不放贷，阻碍了林改的深入和林业的发展。

2.4.4 合作经济组织建设亟待加强

单位和群众对林农专业合作社的建设认识不够，且林农专业合作社组建力度不大，已组建的覆盖农户数不多，在林业发展中的作用不明显。

2.4.5 生态公益林管护难度加大

由于生态公益林森林生态效益补偿标准过低，且生态公益林严禁采伐，致使林农不愿意将自己承包的山林划为生态公益林，对已划为生态公益林的集体山林确权到户的管护积极性不高，甚至出现滥伐、盗伐及破坏生态公益林现象。

2.4.6 森林采伐政策不配套

采伐权是农民对山林的经营权乃至处置权和收益权的重要体现。目前，年采伐量指标严重不足，林农申请采伐难度大，群众因采伐上访事件时有发生。

3 配套改革对策与建议

3.1 妥善处理改革遗留问题

认真对集体林权制度改革工作进行检查，查缺补漏，巩固林改成果，提高林改效益。按照档案管理的相关要求，对改革中的各类材料，严格审查核对、整理分类，作为历史资料分三级档案专柜保存，依法管理。对历史遗留下来森林资源流转的隐患与问题，要认真对待，并积极寻求解决办法。切实摸清集体林权制度改革前的林木林地流转情况，并对每宗森林资源的流转进行认真分类与排查，凡是合法的、群众满意的应予以确认；凡是群众不满意、意见较大的非规范流转，要认真分析原因，依法依规进行处理。

3.2 强化资源流转体系建设

（1）在流转市场的建设上，建设区域性林业产权交易、市场信息网络平台，为林农提供林权登记、流转、变更、供求信息等服务。

（2）严肃查处部分干部职工利用职务之便，伙同投机商倒手买卖、低价套购群众山林的活动，维护林区正常的产权流转和林农群众的合法权益。

（3）借鉴国土资源部门土地储备制度，由林业部门牵头，吸收社会资金入股，尽快成立林木林地收储中心，对一些暂时流转不了的和已到期但无法偿还借款的林木林地抵押物进行收购，试行森林资源储备。

3.3 积极探索林权扶持机制

积极探索林权抵押贷款的新模式，争取经济林（果）发证试点县工作，大力推进林权抵押小额贷款力度，降低林农小额贷款的准入门槛，简化贷款手续，扩大覆盖面，实行林权证直接抵押，完善森林资源评估、登记手续，解决林农弱势群体评估费用高、贷款难的问题。积极争取各种贷款贴息资金，降低林农贷款成本。

3.4 完善林木采伐管改革

对师宗县创新林木采伐管理制度的做法和经验要进行总结推广，以点带面，整体推进；对林木采伐指标制度要进行修订完善，简化审批程序，以便于操作；对还在研制的电子软件要抓紧进行突破，并及时组织安装实施。

3.5 大力推进林业合作组织建设

大力支持农民专业合作经济组织申报无公害基地、无公害产品、绿色食品和有机食品认证，积极引导农民专业合作组织申请注册农产品商标和地理标志，维护其经济利益，提高农产品附加值，切实增加收入。同时，选择经济条件好、合作意识强、林农素质高的乡镇村，引导组建林业合作经济组织，充分发挥其示范效应。

3.6 不断完善生态补偿和管护机制

在坚持生态优先的前提下，依托森林云南建设，利用林地资源开展种植珍贵树木、中药材、食用菌、家禽养殖、“森林人家”森林生态旅游等经营活动；充分挖掘生态公益林的经济效益，提高生态公益林自我补偿能力，激发林农自觉保护生态林、经营生态林的积极性。

3.7 完善林权配套改革政策措施

探索建立专业林权评估准入机制，为权利人提供评估服务。完善林木采伐指标分配办法，科学合理地分配采伐指标，赋予经营者更充分的林木处置权。进一步规范林权流转机制，优化森林资源配置，实现资源资产变现，维护森林经营者的合法权益。

3.8 强化森林资源保护和管理

广泛开展林业法制教育和生态道德教育，切实提高广大干部群众对加强森林资源保护、维护生态安全的自觉性。通过实施封山育林、绿色小康村建设、农田林网建设等，加快生态建设步伐。继续坚持采伐限额管理，严厉打击乱砍滥伐、乱开滥挖等破坏森林资源的违法行为，切实维护森林资源安全。

参考文献：

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