完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系

伊士国 朱明

（河北大学，河北保定071002）摘要：建设中国特色社会主义法治体系，前提是要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。在我国今后的法治体系建设过程中，应做好以下四个方面的工作：适时修改我国宪法，努力保障宪法内容的与时俱进；继续加强立法，构建与宪法发展相配套的下位法体系；强化宪法配套实施法规立法工作；健全宪法实施技术性配套措施。四者之间必须紧密配合方能起到最佳效果。

关键词：宪法；法律体系；立法

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0090-06

中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国开启了后法律体系时代。但是，中国特色社会主义法律体系的形成只是“万里长征走完了第一步”。以党的十八届四中全会提出的“建设中国特色社会主义法治体系总目标”来要求，中国特色社会主义法律体系仍然存在许多问题，难以适应中国特色社会主义法治体系建设的需要，必须进一步予以完善。党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出了“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的重大战略任务，已为中国特色社会主义法治体系的构建提供基础和前提。为了达成上述目的，在我国今后的法治体系建设过程中就必须做好以下四个方面的工作。

一、努力保障宪法内容的与时俱进性

宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力，在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位。这种地位是由宪法的性质和地位所决定的，具体表现在：“宪法是法律制定的依据，宪法是保障社会主义法制统一的基础，宪法的发展是整个法律体系发展的前提等。”[1]另外，实践证明，1982年宪法制定实施后的4次（1988年、1993年、1999年、2004年）适时修改，对于中国特色社会主义法律体系的形成都起到了重要的作用。因而，我们要继续加强立法，完善中国特色社会主义法律体系，就应该以适时修改宪法为基础和前提。正如许崇德指出：“立法首先要有宪法依据。国家立法机关不能制定宪法没有原则规定的事项。所以，为了从源头上解决问题，修改宪法便是必要的了。”[2]（p.529）特别是2004年修宪以来，中国特色社会主义理论和实践取得了新的重大突破和发展，要求在宪法中得到明确的反映，以便使我国宪法与时俱进，能够适应新形势的发展需求。

对于我国宪法第五次要修改的内容，可以在以下五个方面重点加以考虑。第一，应将“中国特色社会主义理论体系”和“中国特色社会主义制度”载入我国宪法。中国特色社会主义道路（实现途径）、中国特色社会主义理论体系（行动指南）、中国特色社会主义制度（根本保障），是我国长期革命与建设创造的根本成就，三者有机统一于我国的社会主义实践中。这就明确了我们整个国家要走的道路、要遵循的指导思想、要依托的制度根基，意义十分重大。由于我国在1999年修宪时已将“中国特色社会主义道路”载入宪法，因而未来修宪时应将“中国特色社会主义理论体系”和“中国特色社会主义制度”载入宪法，将这三者有机统一起来。具体就是在宪法序言第七自然段中增加相关内容。第二，应将“科学发展观”载入我国宪法。科学发展观是对邓小平理论、“三个代表”重要思想的继承和发展，是我们党新时期理论创新的最新成果，是我们党新时期的重要指导思想，已经载入中国共产党党章，这就丰富了中国特色社会主义理论体系的内涵和外延。因而，应将“科学发展观”载入我国宪法，将其由党的指导思想上升为整个国家的指导思想。具体就是在宪法序言第七自然段“三个代表”重要思想后增加“科学发展观”的内容。第三，应将“和谐社会”载入我国宪法。构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，是我国社会文明建设的重要内容和目标追求。为此，十七大党章修正案增写了“中国共产党领导人民构建社会主义和谐社会”的自然段，并把党在社会主义初级阶段的基本路线中关于奋斗目标的内容，即“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家”。这就要求我们相应地修改宪法，把构建社会主义和谐社会的重大战略任务写入宪法，使其成为整个国家和社会共同奋斗的目标之一，具体就是应将宪法序言第七自然段中的内容即“把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“把我国建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义国家”，以进一步修正和指明我们整个国家在社会主义初级阶段的奋斗目标。第四，应将“五位一体”建设的有关内容载入我国宪法。党的十八大突破了我们过去“经济建设、政治建设、文化建设三位一体的总体布局”，增加了“社会建设”和“生态文明建设”的内容，将“三位一体总体布局”发展到了“五位一体总体布局”，这无疑丰富了我们国家建设的内容。因而，应将“社会建设”和“生态文明建设”载入我国宪法。具体就是在宪法序言第七自然段中增加“社会文明”和“生态文明”的相关内容。第五，应将“国家安全委员会”载入我国宪法。根据党的十八届三中全会做出的决定，我们在党的机构中设立了“国家安全委员会”，完善了党的安全领导体制。根据各国的实践经验以及宪政体制的要求，也应在国家机构中相应设立“国家安全委员会”，作为我国国家安全的领导机构，以完善整个国家的安全领导体制。因而，应将“国家安全委员会”作为国家机构的一部分载入我国宪法，规定其职权，以明确其在整个国家机构中的地位和作用。

二、构建与宪法发展相配套的下位法体系

中国特色社会主义法律体系必须随着社会实践的发展而不断“与时俱进”，特别是作为根本大法的宪法在不断发展的情况下，我国的其他法律体系也必须与宪法的发展相适应。因此，中国特色社会主义法律体系的形成只能理解为“基本形成”，而不能简单理解为“完全形成”，中国特色社会主义法律体系形成后的立法任务依然重大。这就要求我们丝毫不能放松立法工作，相反，应该进一步加强立法工作。因为社会实践出现的新情况、新特点、新形势，会对立法工作提出更高的要求，会对立法质量提出更高的要求。此外，社会实践的发展，也会使我国立法工作的重心发生变化：将从注重制定与修改并重，逐步转向更加注重法律法规的修改完善；将从注重经济领域立法，逐步转向更加注重社会领域立法和其他领域立法的均衡发展[3]。

这就要求我们，要按照党的十八届四中全会的要求，继续加强立法工作，提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系。一是要修改一些不合时宜的法律。在这一过程中，我们应一切从实际出发，把握经济社会发展规律，深刻认识当前我国经济社会发展的阶段性特征，根据我国经济社会发展中出现的新情况、新问题，适时地对相应的法律做出修改、补充和完善，增强法律的针对性、时效性和操作性，做到法律体系完善与社会实践发展同步。就目前的具体工作来说，我们应按照党的十八届四中全会《决定》的要求，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，完善社会主义市场经济法律制度，健全以公平为核心原则的产权保护制度，完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度等。二是要制定一些新法律。中国特色社会主义法律体系的形成，并不表明国家和社会所有的方面都已完全实现了有法可依。实际上，有许多方面还没有纳入法律的调整范围，再加上改革开放的新形势、经济社会的新发展，对立法工作提出了新任务新要求，这就要求我们必须适时制定一些新的法律，以满足社会实践的最新需求，以推动中国特色社会主义法律体系的不断完善[4]。就目前的具体工作来说，我们应按照党的十八届四中全会《决定》的要求，加强重点领域立法，包括加强企业社会责任立法、加快推进反腐败国家立法、加强互联网领域立法、加强社会组织立法等。另外，有学者认为，军事法作为一个独立的部门法存在具有悠久的历史和法律渊源，且具备构成的基本要素，应将其作为中国特色社会主义法律体系一个独立的部门法，加强军事方面的立法[5]。

三、强化宪法配套实施法规立法工作

中国特色社会主义法律体系的形成，使得我国各个方面已基本实现了有法可依，但其实施情况并不尽如人意，没有充分发挥应有的作用。一个重要的原因就在于我国的法律体系中缺少与现有法律相配套的法规，缺少与之相配套的具体实施细则，已有的一些配套法规也尚未完全实现体系化，从而使整个中国特色社会主义法律体系的可操作性不强。因此，现阶段我们必须更加注重配套法规制定工作，从各地、各部门的实际出发，因地、因时制宜，做好法律法规配套制定工作，尽快制定和修改与法律相配套的法律法规，增强法律的针对性和时效性，增强中国特色社会主义法律体系的可操作性，发挥中国特色社会主义法律体系的整体功能，保证中国特色社会主义法律体系得到全面正确的实施。正如张德江指出：“针对一些法律规定比较原则、需要制定的配套法规和规章过多等问题，强调要科学严密设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。”[6]

第一，全国人大常委会应督促有关方面抓紧制定和修改相关法律配套法规。目前，我国法律配套法规制定工作存在的问题主要有：一是有的法律明确规定了应当制定相关的配套法规，但目前尚未制定；二是有的法律有关行政处罚特别是罚款的规定比较原则，缺乏具体实施细则；三是有的法律虽然没有明确规定应当制定相关配套法规，但从实践情况看，如不及时制定相关配套法规，法律实施起来的难度必然很大。据统计，目前我国尚有许多法律需要尽快制定或修改相关配套法规，如旅游法、环境保护法、出境入境管理法、大气污染防治法等。对此，全国人大常委会应督促有关方面抓紧制定和修改法律配套法规。就采取的具体措施而言，主要包括以下两个方面。一方面，全国人大常委会应对法律的配套法规的制定问题做出专门规定。目前，我国对法律配套法规的制定问题尚未做出过专门规定，对法律配套法规制定的主体、时间、要求、责任等尚无具体要求，这就导致我国法律配套法规制定工作的规范性不强，许多法律配套法规没有及时制定，即使有的制定了，也难以实现体系化。因而，全国人大常委会应对法律的配套法规的制定问题做出专门规定，以增强对法律配套法规制定工作的约束、规范和监督，使有关部门能够重视法律配套法规的制定，及时制定出相关配套法规。另一方面，全国人大常委会应通过执法检查和立法后评估等方式，对有关法律法规的实施情况进行检查或评估，对有关法律法规的可操作性做出评价，以发现有关法律法规在实施过程中存在的问题，从而督促有关方面抓紧制定和修改法律配套法规。

第二，有关部门应抓紧制定和修改有关法律的配套法规。根据我国立法权限的划分，国务院和有立法权的地方国家权力机关是我国法律配套法规的主要制定主体，承担着将有关法律具体化、细致化的重任。为了增强有关法律的可操作性，保证有关法律的实施，国务院和有立法权的地方国家权力机关应积极行使立法权，履行好相关职责。“对于法律明确规定需要制定配套法规的，原则上应当在法律施行前制定完毕，与法律同步实施。对于涉及面广、情况复杂、需要在实践中积累经验的配套规定，可以在法律实施后一段时间推出，但不能滞后太多。一些正在改革进程中的事项，也要根据改革进程和实践发展需要，适时推出配套规定。”[7]当务之急，国务院和有立法权的地方国家权力机关应根据立法权限的划分，对上文中提到的一些法律制定或修改与其相关的配套法规。此外，有关部门在制定法律配套法规时，应以宪法和法律为依据，严格遵循“不抵触”原则，以维护社会主义法制的统一。如全国人大常委会法工委负责人曾坦言，他们发现不少配套法规、规章和司法解释，背离了法律的原意，有的甚至篡改了法律的原意[8]。

第三，应建立配套法规与相关法律同步起草、同步出台、同步实施制度。配套法规制定的目的在于对相关法律进行具体化、细致化，以增强相关法律的可操作性。因而，只有及时制定配套法规，才能保证相关法律的良好实施。但是，目前我国法律中“另行制定”的规定较多，许多法律配套法规没有及时制定出来，严重影响了相关法律的实施效果。对此，我们应建立配套法规与相关法律同步起草、同步出台、同步实施制度，在制定新法律时，尽量减少“另行制定”的规定。这就要求，立法机关在确定立法项目、起草法律草案时，应同时对相关配套法规、实施细则做出设计安排，进行详细论证。在提出法律案的同时，附有相关配套法规的设计思路、设计方案、实施时间、实施办法等，原则上做到配套法规与相关法律同步起草、同步出台、同步实施。对于个别不能同步进行的，全国人大常委会应加强督促，确保相关配套法规及时出台和实施。此外，立法机关在制定立法规划时，应将相关法律配套法规优先立项、优先起草、优先审议、优先表决，以保证其与相关法律同步出台和实施。

四、健全宪法实施技术性配套措施

如同法律的生命、法律的权威在于实施一样，中国特色社会主义法律体系的生命、权威也在于实施。因为法治的关键正在于“已成立的法律获得普遍的服从”[9]（p.199）。特别是在法治所需要的良法（即中国特色社会主义法律体系）已经形成、具备的情况下，法治的关键环节“已成立的法律获得普遍的服从”（即中国特色社会主义法律体系的良好实施）就显得更为突出、更加紧迫，就应成为我们的中心工作。这就要求我们，必须健全相关配套机制，确保中国特色社会主义法律体系的良好实施。

第一，完善法律解释机制的途径和方法，建立法律解释常态化机制。“法律解释是指决定某些存在争议的一种文本如一部法律、合同或遗嘱的意思的过程。”[10]（p.586）由于法律是概括的、抽象的，只有经过解释才能成为具体行为的规范标准。因而，任何法律在实施过程中都面临着解释的问题。“我国现行法律解释对于正确实施法律和弥补立法粗疏等方面起到了积极作用，但是由于复杂的历史和现实原因，现行法律解释在制度和观念等方面均与法治存在冲突。这些冲突主要表现在：法律解释的法律依据的规范性程度差；在法律解释主体方面存在立法解释和检察解释，行政解释权过大等。”[11]对此，我们应该完善我国法律解释机制的途径和方法，建立法律解释常态化机制，以对需要进一步明确法律规定的具体含义或者法律制定后出现新情况需要明确法律适用依据的，及时做出法律解释，从而保证中国特色社会主义法律体系的正确实施。一是要制定统一的、专门的法律解释法。目前，我国法律解释的法律依据过多、过乱，且部门利益明显，法律解释权配置不统一，法律解释主体多元化，导致我国法律解释活动比较混乱。因此，为了重新配置我国的法律解释权，建立统一的法律解释体制，规范和保障法律解释权的正当运行，我们应尽快制定一部统一的、专门的法律解释法[12]。二是要明确我国法律解释的具体方法和规则。目前，我国法律只是规定了法律解释的主体，但对其进行法律解释的具体方法和规则等没有明确规定，这样导致法律解释主体在解释法律时往往随意性较大、规范性较差。因此，为了保证我国法律解释活动的客观性、规范性，我们应修改法律，对法律解释的具体方法和详细规则做出明确而细致的规定。

第二，完善备案审查机构，健全备案审查机制。坚持社会主义法制统一，是中国特色社会主义法律体系完善和实施的基本要求。正如恩格斯指出：“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅必须是它的表现，而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”[13]（p.702）这也是由我国实行统一而又分层次的立法体制所决定的。特别是在当前我们对《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）进行修改、已将过去49个较大的市才享有的地方立法权扩大至全部282个设区的市、使地方立法主体大量增加的情况下，强调坚持和维护社会主义法制统一，意义更为重大。这就要求我们必须加强对规范性文件的备案审查，以坚持和维护社会主义法制统一，从而保证中国特色社会主义法律体系的真正完善和整体实施。为此，我国的《立法法》、《监督法》等确立了备案审查制度。根据该制度，法律目前尚不在备案审查范围之列，法律之下的其他规范性文件等应当在其公布后的30日内分别依照法定程序报有关机关备案。备案审查制度的建立，是我国立法体制的重大改革与完善，是中国特色社会主义法律体系形成和完善的基石。

从目前我国规范性文件备案审查的实践来看，还存在着机构不健全、编制紧张、人员不固定、机制不健全、制度不规范、备案范围不明确、工作责任难落实等问题，致使我国的备案审查工作没有形成常态化运作，形式化比较严重。一是应健全备案审查机构。目前，除全国人大常委会设立了专门的备案审查机构即法规审备案查室（编制二十余人）外，其他主体包括地方人大常委会大都尚未设立专门的备案审查机构，而由其他机构附带承担备案审查的任务，且大都缺乏固定的工作人员。由于其他机构都有自己的本职工作，根本没有精力和能力承担起种类、数量众多的规范性文件的备案审查任务，容易使备案审查工作出现形式化现象。因此，其他主体特别是地方人大常委会应尽快设立专门的备案审查机构，扩充编制，配置固定的工作人员，使其专门从事备案审查工作。二是应完善备案审查机制。目前，我国的备案审查机制不健全，致使备案审查工作的开展往往缺乏具体的依据，无法实现经常化、规范化运作。对此，我们认为，应根据《立法法》、《监督法》等的规定，制定专门的备案审查办法，对备案审查的范围、时间、期限、内容、方法、程序、处理办法等做出明确规定，不断完善我国的备案审查制度[14]。可喜的是，这次《立法法》修改的亮点之一就是“加强备案审查”①，标志着我国备案审查制度的不断健全。

第三，健全法律法规清理工作机制，建立常态化法律法规清理工作机制。对法律法规的清理，是我国立法监督的重要内容，是中国特色社会主义法律体系和谐统一的重要保证。法律法规是社会实践检验的总结，随着社会实践的发展，便会出现法律的规定与社会现实不相符合的情况，也会出现新法与旧法不相一致的情况，这时就需要及时对不适应客观情形变化的法律法规予以清理，以避免法律法规适用时的混乱，保持中国特色社会主义法律体系的和谐统一。目前，我们还没有建立常态化的法律法规清理工作机制，实践中常常采取集中清理的办法，这就无法及时对我国不适应客观情形变化的法律法规进行清理。对此，我们应该健全法律法规清理工作机制，建立常态化法律法规清理工作机制，实现法律法规清理工作常态化，确保中国特色社会主义法律体系内在的科学和谐统一。一是要明确法律法规清理的主体及其权限。对法律法规的清理属于立法权的内容，因而，只有具有立法权限的主体或其授权的主体才能进行。至于其具体权限，应根据其具有的相应立法权限来决定。二是要明确法律法规清理的方式。应实行定期清理与不定期清理相结合的方式，在定期清理的基础上，针对特殊情况再进行不定期清理。三是要明确法律法规清理的具体程序，包括启动、受理、审查、处理等内容。四是要明确法律法规清理的后果。法律法规清理的后果不是简单的“一废了之”，而应根据审查情况决定是否继续适用。当不再适用时，再根据具体情况决定是否修改、补充或废止；也可以在清理的基础上，按照一定的标准进行法律法规汇编。

注释：

①修改后的《立法法》加强了备案审查力度，明确规定主动审查，如有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。再如，新的《立法法》还提出审查申请人反馈与公开机制，规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。参见：《中国15年来首次修改立法法，六大亮点引关注》，http：//news.xinhuanet.com/politics/201503/15/c_127582571.htm，20150315。

参考文献：

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[3]全国人大常委会法制工作委员会研究室.在新的历史起点上不断完善中国特色社会主义法律体系[J].求是，2011，（6）.

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[5]张建田.再论军事法应当作为中国特色社会主义法律体系的部门法[J].法学杂志，2011，（8）.

[6]张德江.全国人民代表大会常务委员会工作报告——二〇一四年三月九日在第十二届全国人民代表大会第二次会议上[N].人民日报，20140317.

[7]孙大雄.论法律体系完善中的配套法规建设[J].社会主义研究，2011，（2）.

[8]全国人大常委会如何立法？[N].新京报，20140309.

[9][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭.北京：商务印书馆，1983.

[10][英]戴维·M·沃克.牛津法律大辞典[M].李双元，等.北京：法律出版社，2003.

[11]周永坤.我国现行法律解释与法治观念的冲突[J].现代法学，2006，（4）.

[12]魏胜强.我国需要制定统一的法律解释法[J].法学，2007，（1）.

[13]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[14]伊士国.当代中国社会转型中的法律制度变革[J].甘肃社会科学，2015，（1）.