河北省最低生活保障制度问题及成因分析

谢敬 张博

摘要：本文主在研究河北省最低生活保障制度的实施现状，结合目前的情况对制度实施的公平与效率做简单分析，进而得出一些建设性的建议。

关键词：河北省；生活保障；公平与效率

任何社会都有贫困现象，贫困群体是社会成员的重要组成部分，解决贫困问题一直是世界各国经济社会发展的主要目标之一。在我国经济和社会的转型和变革过程中，利益群体分化较为明显，城乡居民问题由来已久。伴随着经济的不断发展和社会的不断进步，在我国实施了好几年的传统的救助制度已经不能适应当今形势的需要，我国城市的失业、下岗人员从20世纪90年代之后不断增加，形成了新的贫困阶层，农村的贫困状况也逐步受到国民的关注。

城乡居民最低生活保障制度的建立，把所有家庭人均收入低于当地保障标准的城乡居民都纳入保障范围，为保障城镇居民基本生活建立起了衔接于退休职工基本养老保险制度、下岗职工基本生活保障和失业保险制度等保障制度之后的最后一道“防线”，其与农村养老制度、合作医疗制度构成了我国农村社会保障制度的三大支柱。

一、河北省实施“低保”制度所取得的一些成效

（一）保障人数：城减乡增

城镇“低保”人数的数据变化中可以看出，这几年河北省城镇“低保”人数大致是稳定在89万人左右，总体呈下降趋势，可以说是稳中有降。而河北省城镇总人口的变化却是逐年增长的，由此可以推断出，在城镇，人民的生活水平是在不断的提高，有越来越多的“低保户”正在逐渐脱离“低保”的队伍。而从农村的“低保”人数来看，是逐年增加的情况，由2007年的171.48 万人增加到2011年的280.53万人，然而农村这5年的人口总数大体是递减的趋势，由2007年的4148万人递减到2011年的3938.837万人，由此可以推断出，在河北省的农村，“低保”的保障范围是在不断扩大的，这就意味着在农村贫困人口的生活水平是不断提高的，有越来越多的农村贫困人口因“低保”保障范围的扩大生活而得到改善。

表1 2011年-2015年河北省“低保”标准

[项目＼&2011年＼&2012年＼&2013年＼&2014年＼&2015年＼&城市（元/人·月）＼&309.96＼&335.01＼&378.51＼&431.90＼&434.47＼&农村（元/人·月）＼&1662.48＼&1847＼&2269.08＼&2543.53＼&2567.94＼&]

注：资料来源于中华人民共和国民政部网站

（二）平均保障标准和平均补助水平在河北省均呈现大幅度的提升

该指标是衡量城乡居民最低生活保障水平的核心指标，维持最低生活水平的人均每月所需的最低金额是平均保障标准，从城镇角度看，2011年河北省“低保”保障标准每月仅为309.96元，2014年为431.9元（突破400元），2015年为434.47元，增长了40.17%。从农村角度看，2011年河北省“低保”标准仅为1662.48元，到2013年突破2000元，为2269.08元，2015年保障标准为2567.94元，增长了54.47% 。2007-2011年，城镇居民“低保”平均补助水平从88.02元增加到206.37元，增长了134.46%。从农村角度，平均补助水平从2007年的42.83元增加到2011年的91.64元，增长了113.96%。由此可以看出，实施“低保”制度后明显的效果就是政府对那些贫困人口的保障力度的加强以及贫困人口由此获得的生活的保障。

（三）财政投入持续增加

河北省的财政收入在2007年至2011年是持续增加的。随着“低保”制度在全国范围内的普遍建立，各级政府都是十分注重财政资金对“低保”的投入，河北省稳定增长的财政资金为该省政府更好的实施最低生活保障制度提供了坚实有力的物质保障。

二、河北省实施最低生活保障制度中存在的问题以及对成因的分析

（一）存在的主要问题

1.“低保”对象确认难

虽说政策明确规定了“低保”针对的对象，但是在实际操作中，很难依据这个标准去识别去鉴定那些保障对象。依据虽明确但很难执行，所以就出现了现实生活中的“关系保”、“人情保”。居民收入项目和来源较杂，政府是很难对其进行准确把握、计量和核定。例如在核算农村居民的粮食收入时，因为农作物收成具有季节性，还会受到自然灾害的影响，所以在将农作物兑换成货币时就存在很大的不确定性。又如对有劳动能力的保障对象外出的劳务收入和临时性收入等隐性收入进行确定时，虽然可以通过入户调查、邻里走访等各种途径获取，但事实上政府是无法获知其真实情况的。

2.保障标准不科学

①保障标准偏低

维持居民最低生活水平是河北省现行城乡“低保”标准的制定依据，但现实生活中，我国物价上涨的速度是远远超过了最低生活保障标准的增长速度，所以总体上保障标准仍然偏低。事实上居民获得的“低保”补助金并不能维持其最基本的生活费用支出。

②标准制定不合理

我国“低保”制度的核心内容是制定“低保”标准，但是我国却一直缺乏一个科学的“低保”标准的计算方法，从而造成目前国内存在多种计算方法的现象。而这些具有较大的主观随意性的制定方法，虽然能“瞄准”“低保”对象，但是距离保障所有困难群众的基本生活的目标还有很大空间。

3.“低保”资金投入少

对于城镇居民的“低保”资金，是由中央和政府共同承担的，所以城镇“低保”资金能得到很好的保障。但是农村就没有如此乐观了，因为对于农村“低保”资金的供给主要以地方为主，而且法律尚未强制在总的财政支出中用于“低保”的资金应占多大的比重，这就造成了地方政府“以钱定标”的局面，使得“低保”制度得不到有效地发挥。

4.工作机制不健全

对于负责“低保”工作的机构存在设置不健全，分工不明的问题。所以政府在面对大量的“低保”工作时，就容易相互推脱，从而影响到“低保”制度的有效实施。

（二） 成因分析

“低保”工作能够很好地体现中国政府的政策意图，它是一项关系到百姓根本利益的大事。要想“低保”制度能真正得到有效实施，就需要由足够的资金、完善的法律法规、健全的监督管理体系。缺少其中的那一项都会影响到“低保”制度的有效实施。

1.法律法规不够完善

我国最先应该解决的问题在于“低保”的立法，如果不能设计出科学、全面的法律制度，就不能为“低保”实施的每一步找到法律的依据，对于实际工作，权威性的依据、规范性的要求是保证实施效果的根本。其次，法律监管机制薄弱。我国对“低保”制度的监管可以借鉴德国的经验，有效发挥社会力量的作用。

2.资金来源渠道单一

中央以及地方政府的财政拨款是现阶段“低保”资金的主要来源，也就意味着在我国“低保”资金的筹集渠道是不健全的。政府财力有限，“低保”资金缺口大，必然导致不少生活困难的群众游离于“低保”制度之外。

3.管理观念较为薄弱

职能明确、机制健全的管理系统对“低保”制度的有效实施有至关重要的作用。目前河北省的现状却是：对“低保”工作缺乏管理观念，专职机构分工不明，工作人员不足，面对最低生活保障制度繁杂的手续、复杂的程序、信息更新缓慢等一系列的问题。

三、完善河北省最低生活保障制度的对策及建议

为使最低社会保障制度真正发挥其补偿与稳定的作用，针对上一章对河北省在“低保”制度的实施过程中存在的问题提出以下建议：

（1）明确保障目标，以其为审核工作结果的标准，确保实施结果能切实达到保障贫困人口的目的。

（2）完善收入审核机制，科学确定“低保”对象，并公开整个程序各流程的实施结果，将“低保”制度透明化，最终达到制度目的。

（3）要完善城乡最低生活保障标准的确定机制，科学确定“低保”标准，确保“保障”资金能满足“低保户”的基本生活需要。

（4）完善“低保”资金的筹集机制，做大蛋糕才可以加大投入；并逐步建立“低保”资金的分配模型，确保制度实施的公平性。

（5）完善工作机制，合理分配工作人员，做好“低保”制度与其他社会救助制度的衔接，并逐步整合各方资源，共同解决“低保户”基本生活费用以及脱贫事项。

参考文献：

[1]贾明建.社会保障与山西社会经济发展[C].经济科学出版社，2014.

[2]邹璇.城乡统筹综合配套改革纵深拓展研究[Z].西南财经大学出版社，2014.

[3]汪柱旺.我国农村最低生活保障制度绩效分析[J].金融与经济，2009.