农村精准扶贫实施机制解析

梁瑞顺　周玉玺

摘 要：在中国已经成为第二大经济体时，仍有7 000多万贫困民眾基本生活难以保障，改革开放30多年来，中国取得举世瞩目的减贫成就，近2.4亿贫困人口和5亿以上生活在1天1美元以下的贫困人口在这一时期摆脱了贫困，大规模减贫为全球的减贫和联合国千年发展目标的实现做出了突出的贡献。但目前随着扶贫工作的不断深入，扶贫工作出现扶贫对象不清晰、措施针对性不强等问题，新形势新背景下，习近平总书记提出了“精准扶贫”的战略指导思想，靶向治疗，真扶贫，扶真贫。文章以贫困经济学、发展经济学、福利经济学作为理论支撑对精准扶贫进行了讨论，为国家全面实现小康社会献计献策。

关键词：精准扶贫；农村贫困；实施机制

中图分类号：D616 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2016）06-0012-03

2016年新年伊始，习近平总书记在新年贺词中又一次把扶贫工作提上了议程，在中国成为世界第二大经济体时，仍然有7 000多万贫困民众基本生活难以保障，他们的脱贫梦是40多年来让总书记花费精力最多的事情，他曾表示：“他们的生活存在困难，我感到揪心。他们的生活每好一点，我都感到高兴。”对于这个全面建成小康社会的短板，习近平总书记在2016年的新春贺词里念念不忘：“让几千万农村贫困人口生活好起来，是我心中的牵挂。”我国扶贫开发工作始于20世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世瞩目的辉煌成就，但长期以来贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出，具体工作中存在“谁是贫困人口”“贫困原因是什么”“怎样进行帮扶”“帮扶效果怎么样”等不确定性问题，因此新时期新形势下习近平总书记提出了“精准扶贫”思想。这将是今后国家关于贫困帮扶治理工作的指导思想，对我国扶贫任务的顺利完成起到决定性作用。

一、准确理解精准扶贫的基本内涵

我国在十八届五中全会定下目标，到2020年全面建成小康社会，让贫困人口全脱贫，贫困县全脱帽。为确保这一目标的顺利实现，2013年11月习近平总书记于湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。他强调“扶贫要实事求是，因地制宜，要精准扶贫，切忌喊口号，也不要好高骛远的目标”[1]。随后，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，《意见》指出，建立精准扶贫机制，并由国家制定统一的扶贫对象识别办法，对每个贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统，实现扶贫开发与最低生活保障制度的有效衔接，专项扶贫措施与贫困识别有效衔接，从而深入了解致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，确保规定时间内达到稳定脱贫目标[2]。2015年6月18日上午，习近平总书记在贵州省召开涉及武陵山、乌蒙山、滇桂黔集中连片特困地区扶贫攻坚座谈会时强调：扶贫开发工作要做到扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准。（因村派人）第一书记精准、脱贫成效精准，要因地制宜研究实施扶贫生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批的“四个一批”扶贫攻坚行动计划[3]。

我国的攻坚扶贫计划已走过近30年的历程，但总体来看，我国的扶贫工作重在区域瞄准，没有具体到真正的贫困户，在20世纪80年代，我国是以国家或省确立下来的贫困县来进行扶贫开发，21世纪初，具体细化了贫困区域，转向了15个贫困村，在2011年我国又选定了14个连片特困区[4]。由此我们可以看出，国家的扶贫工作重点是区域扶贫，而非精准到户、精准治疗。其中也暴露了许多问题，主要表现在现有的扶贫机制设计存在缺陷、许多扶贫项目指向出现偏差、贫困人口识别不明确，在扶贫过程中与其说“扶贫”更应该说是“扶农”，有些是在扶中高等收入的农户，而非最贫困的农户[5]。在扶贫过程中难以扶真贫。因此在新形势下，必须要改变原来的大水漫灌式扶贫而要转向靶项治疗，精准扶贫。

二、实施精准扶贫的理论基础

精准扶贫不是口号，而是在深入改革之时顶层设计的一种，精准扶贫是汲取了许多传统理论又结合现实条件提出的新的举措。从经济学的角度来看，精准扶贫是实现经济学原理所要求的最优资源配置，可以细化为两个方面：一方面是投资决策的优化；另一方面是投资结果的优化。从发展的角度来看，一方面根据库兹涅茨曲线，在发展的初期阶段，不平等随着收入的增长而被拉大，而我国正处于经济发展的初期阶段。另一方面，工业文明的推进过程造成了大量的环境污染，而外部环境也越来越成为阻碍经济发展的重要因素之一。而目前的特困区、贫困区大都拥有良好的生态资源，这需要我们因地制宜，充分发挥地域优势，脱贫致富。再者，习近平总书记提出的精准扶贫思想不是凭空而来的，而是具有深刻的理论渊源，体现在中国特色社会主义理论体系中：第一，社会主义的本质是实现全体人民的共同富裕。习近平曾指出：“消除贫困，改善民生，实现共同富裕是社会主义的本质要求。”扶贫开发工作是惠及民生的大事，有助于缩小地区间、人口间的贫富差距，改革开放成果由全体人民共享，最终实现共同富裕。第二，是实现全面建成小康社会的必然要求，中共十八大提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标，就务必要解决当前经济建设的短板问题，使目前7 000多万贫困人口切实感受到“获得感”。当前我国的扶贫工作已经进入到关键时期，要改变传统的“大水漫灌式”“输血式”扶贫，转而以切实可行的精准化扶贫，重视真正的贫困人口，树立以人为本的扶贫思想，凸显社会主义社会的凝聚力与优越性。

三、精准扶贫工作中存在的难题

（一）贫困户的精准识别存在困难

精准扶贫工作主要包括精准识别、精准帮扶和精准管理，要想切实实现对贫困户的靶向治疗，迈出的第一步在于是否对贫困户进行了精准识别。目前我国的精准识别机制不健全，存在诸如贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金不到位等问题。贫困户难以在扶贫开发过程中真正受益。第一，目前我国的贫困户确立办法不是科学识别出来的而是省级扶贫部门自上而下分配而来的，再逐级向下分配名额，以行政村为单位分配到各乡村，这就难免会出现有些贫困户因名额限制而得不到资助，而有些地区较为富裕贫困户名额不满，这就造成扶贫资金的使用不当。第二，目前的贫困户筛选制度大都是经过个人申请，村民小组讨论，村民代表大会投票表决；乡镇政府表决，乡镇政府公示，县级部门批准并建档立卡。这种做法能够有效地将大部分贫困户筛选出来，但与精准扶贫的目标还有一定的差距。其原因有：个别不符合条件的农户因人际关系较好而被推选出来，有个别农户因自身原因无法提出个人申请通过这些法定的程序，上级领导部门对基层贫困户摸排不清造成已脱贫的农户还享受扶贫政策，因病因灾新增贫困人口无法及时享受帮扶政策。

（二）人力资源稀缺、技术落后等非收入性问题突出

第一，目前一些贫困地区因基础设施落后、交通闭塞，大部分年轻村民外出打工。本地优质的人力资源外移，而外来人员又不肯迁入。长此以往，地区内均为老幼病残鳏寡人员，脱贫难度较大；在贫困户中因病致贫长期无法脱贫的大有人在；且部分贫困户中形成了一种依赖心理，有脱贫能力的农户不愿脱贫，存在严重的“坐”“等”“靠”心理，懒惰成性，得过且过，造成极度的精神空虚，精神贫困。第二，人力资本水平的提高有限，因大部分贫困户受教育程度较低甚至是文盲，因此教育培训的手段实施困难。第三，领导干部没有发挥应有的模范带头作用。为解决贫困落后问题，我国实施了“三支一扶”政策，落实驻村干部帮扶机制，虽然有的驻村干部已经深入贫困村，但时效性有待观察，且后续的管理与监督机制没有跟上。目前很多驻村干部均为大学毕业生，经验匮乏。有的从小就没有生活在农村，对农村的了解甚少，锻炼的机会少之又少，因而很难形成切实有效的帮扶机制，导致驻村干部只做表面文章，注重形象工程，应付了事，夸夸其谈，而真正需要帮扶的贫困户大都是难啃的骨头，付出大但收效小，大都互相推诿，这样真正有效的扶贫工作就很难开展起来。

（三）扶贫资金不到位，缺口较大

目前国内形势复杂，全球经济放缓。经济新常态下，我国面临着经济下行的压力，财政收入增长放缓，而我国又到了扶贫攻坚的新阶段，资金需求量大，我国可能面临资金供应不足的问题。再者，资金的缺口较大，多年来根据整村改进推进政策，每个贫困村的资金投入规模为100万元人民币，投资规模不变，这必然引起资金缺口较大的问题。其原因有二：第一，目前扶贫开发工作剩下的都是硬骨头，脱贫难度较大，要想实现由“输血式”向“造血式”扶贫的转变，必然要推动产业扶贫的发展。根据“大推进”理论，越是贫困地区就越是需要基础设施的投资建设，以突破“稳态点”实现跨越式发展。目前国家的100万元的资金投入是远远不够的。第二，我国目前面临通货膨胀的压力和物价上涨的经济问题，货币的实际购买能力下降，100万元资金的有效性与实用性将降低。

（四）产业扶贫动力不足，带动作用微弱

要想实现“造血式”扶贫，最重要的是实现区域内产业的发展，向贫困户提供就业岗位，提高其收入水平。但这其中存在诸多困难：第一，外部环境。贫困地区大都交通闭塞，生产力不足，地区消费市场狭小，增长潜力不大。因此企业不愿落户办厂。第二，农民自身的局限性。农民对市场经济了解不清，对市场运行机制了解较少，信息的获取能力较差；与企业之间的沟通渠道不畅，造成农副产品的剩余积压。第三，我国缺乏产业化经验，农民的市场意识薄弱，服务意识不强，造成我国对农业资源的利用率较低，综合开发能力较弱，这些都严重制约我国扶贫产业的整体发展。

（五）扶贫工作自上而下，弱化了县级政府的扶贫积极性

我国在2014年对扶贫工作有了一定的改革，增大了县级的自主权。但真正的领导与决定权还是要通过省级领导部门的审核批示，导致县级部门只能根据上级文件指示按部就班，缺乏自主性。而按照省级部门的统一标准进行扶贫开发工作，既忽略了当地的实际情况，没有做到因地制宜，又造成统一标准下考核难度大，难以突出成绩，县级部门对扶贫工作的压力较小，热忱度不高，从而降低地方政府的扶贫积极性。

四、践行精准扶贫，实现全面小康的路径选择

（一）建立瞄准机制，实现精准扶贫的第一步

1.转变贫困户的确认方向。目前贫困户的确认是由上级领导部门主导、推行的自上而下式的贫困群体识别方法，对于实现精准扶贫目标我们可尝试推行自下而上式的贫困户识别方法，让村民代表推荐，贫困户自发申请，县级部门摸底考察，同时聘请第三方服务机构如科研机构、地方高校进行监督评估，保证贫困户的确定过程公开透明。

2.扩大贫困户的范围，进行二次筛选。目前的贫困户都登记在册，但国家应适当扩大贫困户的选择范围，在这些已确立的贫困户中再进行二次筛选，准确识别扶貧对象，明确贫困户的认定程序，重视建档立卡与信息化建设。

3.合理分类，分批扶持。要想实现真正的精准扶贫，要花大力气进行国家级和省级的贫困普查工作。对于丧失劳动能力的贫困户，国家要投入专项资金将他们纳入低保保护政策之内，国家予以兜底保护，保障其基本生活；对于因病致贫、因病返贫的贫困人口，国家要将其纳入大病医疗保险体系之中，并且要精简办事程序，操作办法简单易行；对于因学致贫、家庭劳动力较少的情况，要减轻孩子的上学负担，进行职业技能培训，使其学有所长，彻底阻断贫困的代际传递，使之真正摆脱贫困；“扶贫先扶志”，对于具备劳动能力但脱贫积极性不高、得过且过的贫困户要加强思想教育，辅之以必要的奖惩措施；对于那些生态环境恶劣，积极改造极其困难的地区，国家应统一组织整体搬迁工程，辅之以资金配套设施，防止出现“搬富不搬贫”现象的出现。

（二）加大“三支一扶”力度，加强人力资本投资建设

“要想火车跑得快，还得车头带”。加大“三支一扶”政策的实施，提高“三支一扶”人员的福利水平和工资保障，鼓励更多优秀的人加入到扶贫攻坚战中。并且在“三支一扶”人员的选拔任用上，应适当考虑有贫困地区经历的人员，增强“三支一扶”人员对贫困地区的了解程度，这样更有利于开展扶贫工作；加强对驻村干部的激励考核制度建设，强化“第一书记”职责，对扶贫工作的开展实施有效评估，奖惩分明；加强对贫困地区贫困户的人力资本投资，提高他们的文化素质，增强脱贫致富能力；积极开展扶贫教育活动，扶贫先扶志，使人民拥有良好的精神风貌，积极上进。

（三）加大对产业扶贫的资金帮扶，建立健全贫困地区融资机制

“没有投入就没有产出”是经济学的重要原理。精准扶贫工作的顺利开展，产业扶贫的顺利推进，必须以改革创新投融资体制为出发点[6]。加大对贫困地区的扶贫投入，协调好政府、企业、贫困户三者之间的关系，努力做到银行提供担保资金，产业发展提供就业、促进贫困户增收、政府财政补贴政策倾斜的三位一体的帮扶机制；建立公司与农户共建的经营模式，使农户的承包权变为股权，充分发挥农村资本潜能。

扶贫工作中，产业扶贫是造血式扶贫很好的方式[7]，但产业的培育难度大，贫困户增收困难成为拦路虎。根据目前的扶贫统计，大部分贫困地区的扶贫资金用于产业发展的占财政资金15万元的10%，比重较低。为此我们应努力做出调整。

第一，加大对产业投入资金的使用度，培育当地龙头企业，尝试探索出企业+农户、企业+农村生产合作社+农户、企业+政府+农户等各类适合当地发展的模式。

第二，树立市场观念，以市场为导向，推动农业产业特色化、集约化、产业化经营，结合当地生态环境，充分发挥当地比较优势，提高产品竞争力，发展特色产业，增加产品附加值，实现增收目标。

第三，积极推进农村地区的产权确认工作，使农民真正能够行使支配土地的权利，使贫困户的土地能够流转到企业，从而能够获得稳定的地租收入或者将贫困人口的土地作为原始资本投入，使其成为股东取得分红收入。银行金融部门要做好相应的改革，积极为农户提供抵押贷款，解决农户尤其是有能力脱贫的贫困户的资金不足问题，降低贫困户信贷成本和风险。

第四，设立专门的扶贫资金，统一管理，统一使用，省、市、县要携手并进，适度集中财力向贫困地区倾斜，适度加大对贫困地区的转移支付力度，确保扶贫资金充足，解决扶贫动力不足问题。

（四）下放权力到县，增强县级部门的积极性

此前我国的扶贫开发工作都是由省级领导部门主导，弱化了县级政府的能动性。健全精准扶贫资源配置机制，使扶贫工作落到实处，就必须重视县级政府在扶贫开发建设中的作用。县级部门与贫困户的行政距离最近，相比较省级领导部门对基层贫困户的致贫原因情况更明了，更有利于结合当地资源优势因地制宜开展精准扶贫工作。下放扶贫项目审批权限，将财政扶贫专项资金下放到县级管理，采取“项目、资金、任务、责任”下放到县的办法，落实好“谁审批，谁负责”的责任监督制度，省、市级领导做好评估、验收和暗访工作。此外，建立有效的评估机制，综合考虑贫困地区人口、贫困人口收入、扶贫资金投入、脱贫率，建立以结果为导向的正向激励机制；建立县审批、市备案、省查备自下而上式的项目管理制度。最终目的是既要调动县级政府扶贫工作的积极性，又要强调扶贫的效果和落实情况。

五、总结

减少贫困是大多数发展中国家共同的奋斗目标。改革开放以来，我国扶贫工作成就斐然。新时期扶贫的关键在于实现精准扶贫。扶贫目标要重数量更要重质量；扶贫对象要重区域更要重个体；扶贫方式要重物质更要加强人力资本的投资；要以政府为主导更要考虑市场和社会的参与度。只有这样多角度全方位地有机结合起来，才能实现精准扶贫，使贫困户从中受益，摆脱贫困，收获“获得感”，从而全面建成小康，实现中华民族伟大复兴。

参考文献：

[1]习近平赴湘西调研扶贫攻坚[EB/OL].新华网，（2013-11-

03）[2016-01-02].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-

11/03/c_117984236.htm.

[2]王国勇.我国精准扶貧工作机制问题探析[J].农村经济，2015（9）.

[3]谋划好“十三五”时期扶贫开发工作 确保农村贫困人口到2020年如期脱贫[N].人民日报，2015-06-20.

[4]汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015（5）.

[5]李春明.精准扶贫的经济学思考[J].理论月刊，2015（11）.

[6]张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场，2014（9）.

[7]韩斌.推进集中连片特困地区精准扶贫初析——以滇黔桂石漠化区为例[J].学术探索，2015（6）.