“管办评分离”改革的意义与关系重构

刘想元

摘 要：2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：教育要加快综合领域的改革，深入推进管办评分离的教育管理体制的形成。管办评分离改革在我国逐渐推广起来，且构成了我国实现教育现代化目标的基本举措。推进管办评分离改革对于教育治理体系优化、解决政府管评一肩挑、调动社会各界积极参与办学都意义重大。管办评分离改革的实施带来了教育领域内诸多关系的变化，厘清管办评分离中的关系，将有利于我们深刻地理解管办评分离改革。

关键词：综合改革 管办评分离 教育治理体系 教育现代化

2010年党中央与国务院发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出要开展简政放权，即中央向地方放权，政府向学校放权，明晰各自相关群体的权利与义务，初步在我国形成管办评分离的良好局面，在我国形成政事公开、权责明晰、规范有序的教育管理体制。同时，在2013年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中再次提出：教育要加快综合领域的改革，深入推进管办评分离的教育管理体制的形成，同时要加大省级政府的教育统筹能力与学校自主办学权利，摒弃管评不分家的弊端，真实发挥教育督导的作用，确实做好政府购买服务的工作。2014年，在党的十八届四中全会的报告中再次重申在教育领域要继续深化综合领域改革，实行管办评分离。2015年5月，《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的出台，标志着在我国开展管办评分离改革由倡导走向执行，在《意见》中明确勾画出了管办评分离的行动路线图。管办评分离系列政策的出台，亟待我们深刻明晰管办评分离改革的意义和对我国教育管理体制的重要影响。

一、推进“管办评分离”改革的意义

1.推进管办评分离是实现教育治理体系的重要途径

教育治理体系的现代化主要包括教育治理主体的现代化、教育治理理念的现代化以及教育治理机制的现代化三方面。教育治理主体的现代化主要强调的是在教育管理者中，我们要强调教育治理者应具有专业的教育管理知识，实现教育家办学。教育治理理念的现代化重点强调治理理念的科学化、民主化、法制化，做到教育治理要充分尊重教育规律，多倾听不同利益群体对教育发展的诉求。在教育治理机制的现代化方面则主要强调的是要实现教育治理主体的多元化与法制化，形成相应机制，防止“人亡政息”。[1]推进管办评分离改革的重点就是要规范政府管理权益，将权力关进笼子，实现教育管理由人治到法治的现代化转变。

2.推进管办评分离是解决政府管评一肩挑的重要举措

长期以来我国实现的办学体制是政府既是学校的举办者也是学校的管理者，同时还是学校的评价者，政府在办学体制中决策、执行、监督于一体是长期困扰我国“管办不分”、“管评不分”等两大问题的总因，由此衍生的管理主体、办学主体、评价主体边界的模糊化也为社会各界所长期诟病。同时，在我国未开展管办评分离之前，我国教育督导部门长期附属于教育主管部门，教育督导部门职责不明晰导致的教育督导结果公信力与说服力的缺乏，都使得我国管理体制长期深陷固化之泥藻，导致教育发展越发凋敝[2]。实行管办评分离的一个重要目的就是要解决政府管评一肩挑的难题，明确政府的教育管理权益，而将教育评价权益解放出来，赋予既非教育管理主体的政府又非办学主体的学校的社会组织及团体。

3.推进管办评分离是调动社会各界积极参与办学、监督的重要手段

从2010年开始一系列政策的颁布落实都有一个共同的目标就是整体提高我国教育质量，若不提高教育质量，教育现代化注定要失败。在我国如何真实有效地提高教育体现在如何办好学校，如何让校长充分依据教育规律办学，而不是依靠教育行政命令办学，不必要仰其鼻息，不必重点放在与其搞好关系。管办评分离的改革适应了这一趋势，表现在实行管办评分离改革之后，将充分调动社会各界积极参与办学，学校办学与政府管理也将接受社会组织的监督与评价，教育评价不在一味地强调升学率，而是转变为依托学校办学特色，尊重儿童身心发展规律的多元评价模式。例如，上海市浦东新区建立的由各大教育相关主体共同构成的治理格局，各主体权责范围的清晰界定，并积极委托社会第三方开展评价，是管办评分离改革带来社会各级积极参与办学、监督的典型[3]。

二、“管办评分离”改革的关系重构

1.改革政府对学校的行政管理关系

政府是教育的宏观管理者，根据法律授权，代表全社会公共利益对学校进行行政管理。这种管理是一种外部行政管理，不针对学校内部运作过程和具体环节。管办评分离改革就是要明晰政府与学校之间的管理边界，重点在明晰政府作为权力行使主体的权责边界，具体而言权力行使须厘清以下三方面关系：一是目标为公共利益。行政权力带有“公共性”，贯彻执行国家法律法规和政策规定，有效体现国家意志，实现公共利益。例如，通过制定法律要求学校坚持社会主义办学方向，通过评估监测提高教育质量，通过审批学校设置规划优化学校布局、通过倾斜扶持缩小区域教育差距、通过调节招生计划平衡不同群体受教育机会等等。二是强制性特点明显。强制性表现在行使权力主体必须深刻认识到权力是维护国家稳定的有效工具，行使权力主体必须以维护国家基本制度完整，规范社会社会主体行为等为目的。三是遵循行政合法性原则。行政权力的获得和行使必须依据法律，符合法律，也就是常说的“对政府机关，法无授权即禁止”原则。当前，在处理政府和高校关系问题上，有的地方把“权力清单制度”作为切入点和突破口，清理涉及权力义务各类规范性文件，清单清清楚楚表明政府的权力，向社会普遍告知，这是处理政府和高校关系的有益探索。管办评分离改革第一点就是要处理好如何管的问题，即要处理好作为行使权力主体的政府与作为办学主体的学校之间的关系。

2.规范举办者和学校之间的契约关系

这涉及所有权和经营权分离问题。从企业“两权”分离的历史看，所有者既可以自己直接经营实现人和物的结合，也可以将经营权进行委托，由职业经理人实现投资目的。作为学校的设立者、出资者，政府不可能直接从事具体办学活动，须将学校事务交给职业校长。这就在一定意义上形成了所有者与经营者之间的委托代理关系，这种分离也是办学自主权问题产生的一个原因。但是，举办者作为所有者仍然保持一定的控制权，学校具体办学者要尊重举办者的意图，包括举办的初衷、人才培养规格、学校目标定位等，在办学过程中不能将举办者排除在“学校”之外。对公办学校而言，政府同时承担管理者和举办者的“双重角色”。但这两者角色的职能以及由此产生的和学校的关系性质是不同的。一是关系双方范围不同。作为行政管理部门，政府行政权力具有普遍性，对涉及公共事务的个人和组织具有普遍管理权，行政客体具有普遍性。国家教育法律、基本教育政策、基本管理制度，每所学校都要遵照执行。相对而言，作为举办者角色时，政府和学校的关系是“一对一”的，带有“双边”性质。因为，政府设立每一所学校的意图是具体的、不同的，表现在每一所学校服务的地域范围不同、对象也不同，这些决定了每所学校、办学规模、办学定位都不相同。所有这些，举办者都会通过制定学校章程，确定学校的办学性质、发展定位、培养目标、办学层次及规模等事项。二是权力作用方式不同。政府行政权力一般具有强制性，为有效维护公共利益，政府推行的法律、法规和政策，行政客体必须接受。例如，对学校的招生行为、收费标准进行一定的规范和约束。相对而言，举办者和高校的关系协商色彩浓厚些，举办者主要通过章程监控办学者的办学行为，保障自己的合法权益。三是权力限度不同。行政权力主要规范公共事务，属于外部管理，根据规律法规明确学校应该遵守的基本准则，管理方式主要是立法、拨款、标准、规划、信息服务等。而学校管理则是深入学校内部的，两者是表里关系，而非统摄、包含关系。

3.厘清上级教育部门和下级政府之间的关系

在Rhodes的（intergovernmental relations，简称IGR模型）政策网络模式中，上级政府与下级政府的关系被视为一种博弈赛局，在赛局中，上级政府与下级政府的参与者努力争取胜出，各自运用其资源，不论是宪政或法律上的、组织的、财政的或信息的资源，藉以最大化对于结果的影响，而极力避免依赖其他的参与者。府际关系的不和谐问题在管办评分离改革过程中也应得到相应的重视，例如，我国实现以县为主的教育管理体制之后，义务教育阶段所需经费由县级财政为主，同时中央财政予以适当支持，但是在县级与中央之间，市级教育主管部门与省级教育主管部门作用被忽视便是例证。在推进管办评分离改革的过程中必须对各级教育部门之间的府际关系给予充分重视，充分调动各级教育主管部门的积极性，在我国目前教育管理体制下，应深深树立加强省级教育统筹的理念，加强省级教育管理权限，力促在省域内实现教育管理体制优化，管、办、评真实进行分离的局面。

4.界定社会与学校基于利益相关而产生的监督评价关系

管办评分离改革中的一个重要目标就是引进社会第三方评价，在社会第三方发挥评价作用的时候，须厘清以下几方面关系：首先，政府与社会第三方评价的关系，管办评分离一时成时尚，许多地方政府争相购买第三方评价，但是有一个问题需要我们深刻认识，即在我国现阶段以政府花钱购买的第三方评价如何保障第三方评价的价值中立性，如果政府不购买第三方评价，又如何为社会评价政府提供原始基金，这是需要解决的第一个问题。其次，在学校与社会第三方评价中如何界定两者之间的关系，较为理性的状态的是引入与此无利益关系的第三方进行评价，这对于缓解管办之间的利益冲突具有积极意义，但是问题依然是谁为评价买单，如若学校买单，这便与政府买单一样，极易使极具公正性的第三方评价成为政绩工程。所以，在管办评分离改革的过程中，我们应切实探讨如何界定社会第三方与政府、学校的管理，保障评价的科学性、公正性。

5.保证政府对社会评价的引导规范

社会评价的关键作用就是对一些既定事实进行陈述并对政府、学校发展要求提供相应反馈，所以在社会评价的过程中，需要政府与学校等利益相关群体对利益无涉的社会第三方进行规范引导，以保障第三方评价的效能最佳。我国现阶段，尚未形成良好的社会评价氛围。在我国政府与第三方评价之间的关系惟妙惟肖，主要表现在政府既是第三方评价的主雇户又是第三方评价的监督者，彼此之间互相监督，在“大政府、小社会”的今天，政府依然属于强势地位，为保障社会第三方评价不受政府过多干涉，政府应建立第三方评价机制，以法的形式规范彼此行为。

推进管办评分离改革，在根本上就是要重新厘订作为行政权力执行的政府如何管好教育，作为办学主体的学校如何依据教育规律及自身特色办好教育，作为独立第三方的社会组织如何不受利益群体干扰做好科学的、公正的评价。目前，我国尚处在管办评分离改革的初期，同时，距离2020年实现教育基本现代化又仅此4年时间，管办评分离改革任重而道远。

三、小结

管办评分离改革的方向是简政放权。为此，笔者建议应从以下几方面着力：一是建议赋予地方政府更多的管理权限，自主核定教职工机构及编制，自主调整绩效工资比例，改革现有教师招聘方式（“先面试后笔试”并提高面试分值）；落实义务教育以县为主的管理体制，确保县级有关部门正确行使义务教育阶段学校管理、教师招聘、编制核定等职责。二是建议市、县同级部门厘清职能，由“县级以上教育行政部门依法履行中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评聘、培养培训和考核等管理职能”，取消校长行政级别；学校自主设定内部职能机构，试点将副校长选拔任用权限下放给校长；扩大学校财务自主权，试点全年经费包干，每年接受审计，及时公开学校教育经费的使用情况。三是建议公开学校的权力清单、责任清单和负面清单。清理学校作为责任主体承担或分担的各项社会工作，凡招商引资、经济创收、环境整治等任务应列入负面清单，原则上一律取消。禁止摊派，尽量减少对学校的行政干预，严格控制面向学校的检查评价。

参考文献

[1] 陈显鑫.奏响时代强音、助推同步小康：对推进“管办评分离”模式的理性思考[J].贵州教育，2014（10）.

[2] 俞水，易鑫.推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2013-12-05（03）.

[3] 刘利民.新形势下我国基础教育管办评分离思考[J].中国教育学刊，2015（3）.

【责任编辑 王 颖】