临沂市农村公共服务体系建设研究

陈凡　孟庆学　赵妍

为了实现全面建设小康社会的战略目标，中国政府提出“让公共财政的阳光普照农村”的政策导向。按照社会主义新农村建设的要求，当前应当不断扩大公共财政覆盖农村的范围，完善农村地区的公共服务体系。本文扎根本土，对临沂市农村地区的情况展开深入的调研，针对农村公共服务体系建设过程中存在的不足，如资金短缺、管理机制落后、人员松散且服务意识不强等问题提出了相应的对策。

在公共行政与管理中，所有与公众利益服务相关的事务就是公共服务，各级政府通过多种方式对这些公共服务进行管理。而相对于农村而言，公共服务应发挥以下几个方面的作用，首先要确保农村居民享受到基本的社会福利或社会服务的权利；其次农村公共服务体系应该能够提升当地居民的生活水平，改善集体利益；最后农村公共服务还要考虑到农村经济、社会和环境的协调发展，为农村的长期发展奠定基础。农村公共服务体系也就是说农村公共产品供给制度，实际上包含着多种具有关联性的规则制度，并不是一个单一的制度，主要包括农村公共产品的生产制度、使用机制、管理制度和监督机制等等。农村公共服务具有受益非竞争性，提供主体广泛性，具有公共需要性等特点，服务本身也具有有形与无形相结合的特点。从本质上说农村公共服务体系的建设，就是指为了满足农村、农业的发展，当地居民生活的共同需要而由政府或者其他社会组织、个人提供服务的公益性事务，这些事务受有关市场规则的制约，同时也应该由以政府为代表的权利机关进行宏观调控。

建立健全农村公共服务体系是建设服务型政府的必然要求，同时也是发展农村经济、提高农村居民生活品质的必然要求。一方面，十六届五中全会已经将“建设社会主义新农村”与“大力发展农村公共事业”作为下一阶段工作的主要任务，并提出建立健全农村公共服务体系是社会主义新农村建设的重要组成部分。另一方面，农村公共服务体系的完善与否很大程度上制约了农村经济的发展，影响农民居民的生活以及收入水平，可以说完善农村公共服务体系是深化农村改革的关键环节，更是全面建成小康社会的重要组成部分，因此完善农村公共服务体系建设在新农村建设的过程中显得尤为重要。

一、临沂市农村概况

临沂市位于山东省东南部，濒临黄海，南邻苏北。临沂市由9县3区组成，共180个乡镇，以平原、山区、丘陵为主，是目前山东省面积最大、人口最多的城市。临沂市也是一个农业大市，耕地面积总共966.7万亩，人口数量上1036万人口中农村人口达865万人。临沂境内气候温和、四季分明、雨水充沛、光照充足，水质优良，为农村、农业发展提供了很好的自然条件。但是临沂市的经济发展状况并不均衡，一些农村地区的经济发展滞后，人民生活水平普遍偏低，公共服务的提供更是无从谈起。到1984年底，沂水、沂南、蒙阴、平邑、费县、苍山、临沭等沂蒙山区7县被国务院和山东省政府列为扶贫开发工作重点县，是全国18个集中连片贫困地区之一。20世纪80年代中期，各级政府开始有针对性的对临沂市开展扶贫开发工作，经过持续多年的共同努力，取得一些成绩，有效的改善了人民的生活水平，但是还存在着大量的问题。

综上所述，临沂市就像是中国的一个缩影，经济发展不均衡，人民生活水平差异巨大，生活在同一片国土之上，却难以享受相同的公共服务，这既是草根之痛也是庙堂之忧。

二、临沂市农村公共服务体系建设过程中存在的问题

（一）地区发展差异大，公共服务供给物资难以保障

临沂市农村地区经济发展速度缓慢，发展水平水平相对滞后，市场发育不健全，不具备生产公共产品的能力。同时，虽然近几年临沂市农村地区有了一定的发展，但是还没有摆脱靠天吃饭的局面，还没有能力满足再生产和扩大再生产经济上的需要，农民增收渠道不宽，公共服务供给物资难以保障。

（二）传统观念有障碍，公共服务供给主体难以承担相应的责任

受传统障碍的影响，政府较重视经济发展的硬指标，而轻视公共教育、文化、医疗等基本公共服务体系的建设。在农村地区，大多数的服务项目都需要基层党支部、村民自治委员会去贯彻落实，所以说村干部就是农村公共服务体系延伸的触角，但是还是有一些村干部缺乏服务理念，游离于服务体系制度、机制之外，同时在村干部的考核机制中也没有充分考虑到农村公共服务体系的建设，还需要继续研究探索。

（三）历史欠账难弥补，农村公共服务体系建设被忽视

近几年，临沂市农村地区在各级政府的扶植下取得了一定程度的发展，但是整体发展水平不高，人民生活水平还有待于进一步提升。长期处于贫困状态直接导致临沂市农村地区公共服务体系的建设停滞不前，无法满足当地居民的基本需求，严重阻碍了当地居民生活水平的提升。由于不良的价值导向，当地政府更多的追求经济的发展速度，而忽视了农村地区的公共服务体系建设。虽然当地实行了义务教育，但是城乡教育资源分配不合理的情况大量存在。在医疗方面，虽然进行了医疗卫生体制改革，推行了新型的农村医疗保险，但是政策落实以及配套措施还不是很到位，“看病难、看病贵”的现象大量存在。在临沂市农村地区，公共基础设施不健全、公共服务制度不完善的现象大量存在，这些问题都有待于进一步思考和解决。

总体而言，临沂市农村公共服务体系的建设还存在很大的缺陷，教育、医疗、文化、卫生条件亟待改善，村民的文化需求还未得到满足，社会管理与保障制度相对滞后，这正是文章所要讨论的问题。

三、临沂市辖农村公共服务体系建设建议

（一）增加帮扶力度，推动经济发展

自20世纪80年代中期，国家对于临沂沂蒙山区的帮扶就从未间断过，可是仍出现“年年扶贫年年贫”的情况，究其原因，只输血不造血的救助方式难以使该地区摆脱贫困的死循环，而公共服务体系的建设又必须建立在一定的物质基础之上，因此发展农村经济是完善农村公共服务体系的重中之重。所以，我们可以汇集各级政府的力量，结合当地的实际情况，培育具有当地特色的经济增长点，同时发展教育，以知识保发展，以人才促发展。

（二）强化政府职能，提高服务意识

在农村公共服务体系建设的过程中当地政府应该承担更多的责任，提高公共服务意识，完善政府职能。各级政府应该通过加大对农村公共服务体系建设的资金投资力度、加强监管、积极引导等方式，确保农村合作医疗、教育、卫生事业等关乎民生的项目可以取得更进一步的发展，不断完善农村的基础设施建设，完善农村公共服务体系。

（三）转变参与机制，多方筹措资金

农村公共服务体系的建立和完善，政府应该承担更多的责任，出于主导地位，但这并不意味着政府应承担全部责任。除了当地政府以外，社会组织、企业甚至个人都可以参与到农村公共服务体系的建设中来，形成以政府为主导的多元参与的资金供给体系将是临沂市农村公共服务体现建设未来发展的方向。

（四）加强监督管理，完善管理机制

管理机制、运行机制以及监督机制共同构成了农村公共服务管理体制，三者缺一不可密不可分，尤其是监督管理体制，随着一些政府丑闻的频频曝光，政府的公信力随之下降，只有公开透明的监督管理才能树立人民的信心，也只有三者的共同作用下才能使农村公共服务体系向着健康、科学、有效的方向发展，才能更好地提高当地居民的生活水平。

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