志愿服务组织的立法构造

董鑫

2013年12月，中国志愿服务联合会经民政部批准，在京登记成立。它的成立，是贯彻落实党的十八届三中全会提出的支持和发展志愿服务组织这一战略任务的实际举措。由此，志愿服务逐渐成为社会主义核心价值体系重要内容，志愿服务法的立法问题亟待解决。志愿服务立法首先要对志愿服务组织的主体进行明确化。本文通过对志愿服务组织主体性质进行分析，对志愿服务组织主体现有法律法规和现行的法律制度进行分析基础上，明确了志愿服务组织主体的立法构造。改革志愿服务组织的管理模式，加强志愿服务关系法律化是志愿服务立法需要面对的重大现实课题。

志愿服务组织是培育公众志愿精神和开展志愿活动的载体，是公众表达意见的平台，是国家与人民沟通的媒介，它们对和谐社会的构建起着重要的作用。志愿者通过志愿服务组织登记注册从事志愿活动促进社会主义和谐发展，形成了良好的结社秩序，是公民实现结社权的具体体现。我国虽然存在大量的志愿者组织，但是能够得到民政部审批的却在少数。我国志愿者组织并没有得到法律的支持，志愿服务组织作为法法律关系主体存在立法上的困境。

一、志愿服务组织主体的性质问题

在志愿服务立法尚未制定的今天，通行的理解是将志愿服务组织作为志愿服务组织（non-government organization即非政府组织）的一种来处理。但是在国际上，不同类型的国家对志愿服务组织的含义有不同定义。在我国，对其分类和界定也非常不明确，在法学和政治学领域都存在着许多争议。如果单从其字面意义上来讲，所有的非政府、非企业的社会组织都可以成为非政府组织，即所谓的志愿服务组织。在我国，非政府组织最大的特点就是公益性，即提供涉及公共利益，如医疗卫生、性别平等、环境保护等方面的志愿服务。但是，包括志愿组织在内的各种志愿服务组织若想在我国取得较快的发展，那就必须解决自身的合法性问题。倘若志愿服务组织不受到法律的保护，那么，这样的组织就不会得到社会各界的普遍认可，不但无法进行各种工作，也将无法得到生存的保障。

二、志愿服务组织主体的法制缺陷

1.志愿服务组织主体的立法缺陷

志愿服务组织我国的在现行的法律体系中主要有三大分类，即：社会团体、基金组织、民办非企业机构。而现行的《社会团体登记条例》主要适用于社会团体；《基金会管理办法》主要适用于公益基金组织；《民办非企业单位登记管理暂行条例》适用于民办非企业机构。上述这些组织都必须在民政部门进行登记，并且取得法人等资格后才能从事各种相关活动，若手续不全就擅自开展各种相关工作，则会受到处罚。2000年，我国出台了《取缔非法民间组织暂行办法》，法案中明确规定：未经有关部门批准而从事各种公益活动的组织，或者相关公益资质已经过期仍旧从事原来活动的组织，都以非法组织处理，这些非法组织的资产则由相关部门依法进行罚没”。

我国出台这些法律法规的本意的确是为了保障这些组织能够取得发展，但在实践中，这些法律法规操作性很弱。上述法律法规所设定的准入门槛较高，任何组织想要取得合法身份，就必须经过相关部门所设置的层层把关，而且审批手续极为繁琐。这最终导致绝大部分的组织无法取得相关资质，自然也无法从事各种相关的活动，所以我们不得不面对这样尴尬的局面，想要保护或者说建立某项制度的时候，却总是显得力不从心。此类志愿服务组织唯有通过工商部门的登记注册去取得法人资格，但若进行工商登记，这些组织就被列入盈利性组织的范围，并且需要缴税。因此，大部分的志愿服务组织为了避免缴税等问题，只能挂靠某个政府部门并以政府的名义从事相关活动。比如，2013年，为了解决志愿服务组织在法律主体身份上的尴尬，许昌市志愿者服务中心得以成立，但该中心即属事业性质。调查发现，通过工商登记的志愿服务组织以及挂靠政府部门的志愿服务组织的数量数不胜数，可谓是多如牛毛，而且这两种志愿服务组织的总数比社会团体以及民办非企业机构的总数还大。这些志愿服务组织在城市发展的进程中，将会逐渐成为志愿服务的中坚力量，但遗憾的是，他们始终缺乏合法的身份，甚至得不到国内法律的保护。

2.志愿服务组织主体双重管理体制的障碍

在现行的管理制度下，我国的非官方组织管理制度被称为双重管理机制，即某个志愿服务组织，若想取得法定的资格，就必须找一个机关单位进行挂靠，先取得机关单位的同意后，才能到民政部办理相关手续。因此类限制，各种志愿服务组织不得不面对这样一个事实，他们必须有个机关单位认可并接受了才能取得合法身份，但我国法律未明确规定哪种类型的志愿服务组织由哪一类机关单位进行管理。从某种角度来讲，这其中存在非常大的人为因素，是否接受志愿服务组织的挂靠，主要看各个机关单位的领导的意愿。而大部分的我国机关单位基本上都是抱着不愿多事的态度工作，能避免的麻烦尽量不去接触。若是一些缺乏政府关系的志愿服务组织想要获得一个机关单位的挂靠许可，那可谓是难上加难。而且我国的相关法律制度也存在巨大的缺陷，例如一个志愿服务组织挂靠了一个机关单位之后，一旦挂靠的志愿服务组织出现问题，则准许挂靠的单位也要承担一定的责任。就是在这样的法律环境下，我国绝大部分的志愿服务组织被法律拒之门外，很难发挥出更大的作用。

调研发现，自我国打开国门之后，我国市场逐渐成为国际经济不可或缺的部分，社会公众的需求随着社会的发展而有了较大的变化。政府转型的不及时，导致政府对各种公共事务领域的介入用力不足，这直接导致越来越多社会需求得不到满足。在这种背景下，部分社会公众就挺身而出，希望能够为社会尽一份力量，所以具备专业素质的志愿服务组织开始涌现。但我国仍旧是运用“双重管理机制”进行管理，但这样的管理办法不但起不到相应的作用，反而是增加各个部门的工作量，同时也阻碍了社会的发展。特别是在农村地区，大部分的志愿服务组织的职能范围难以和主管部门的管辖范围对接。从外表看，这些主管部门是志愿服务组织的顶头上司，但在现实中，大部分的主管部门很难有效管理旗下的志愿服务组织。即便是部分主管部门对旗下的志愿服务组织采取较为严格的管理手段，但也很难奏效。所以，这就是大部分的机关单位不愿意接受志愿服务组织挂靠的原因。因为各个机关单位的领导都没有精力去管理这些吃力不讨好的志愿服务组织，更不愿意将自身的前程挂钩于这些组织中。当然，法律是法律的事情，现实有现实的难处，社会中诸多问题需要解决，各种草根志愿服务组织因此而产生，由于无法取得法定的资格，这些志愿服务组织便注册成为企业或者自由社团。而这样，新的问题又出现了，一些志愿服务组织好事做得越多，交税的负担越大。若是不这样做，组织自身随时面临被重罚的危险，最终造成相关活动无法继续展开。

三、志愿服务组织主体的立法构造

我国法律环境对志愿服务组织的类别划分、管理法律选取等各种不合理，而导致我国志愿服务组织的法律的缺位。所有法律体系的变革，均是从观念的转变以及更新开始，因此，我们应当完善相关法律制度，首先厘清志愿服务组织主体的立法构造，为我国志愿服务组织的发展提供一个良好而且稳定的法律环境。

1.加强志愿服务组织主体立法

我国草根志愿服务组织难以适应现有的相关法律体系，相反，这些法律只适用于获得我国官方认可的社会团体以及公益组织、民办非牟利机构。对志愿服务组织主体进行制定法律，世界各地都采用不同的依据。部分国家直接采用民法之中的法人规定，例如德国、我国澳门等；部分国家则修订了完善的志愿服务组织法，例如奥地利所颁布的社团法等等；部分国家则在民法原有的法人规定中进行修订，从而设计出志愿服务组织法律，例如越南社团组织管理规章等。英、美等国家的法律制度因为明确规定社团法人以及财团法人等内容，因此，这些国家的公益活动主要是依靠信托机制指导实施。当然，确立保障公益事业能够有效实施，部分国家也出台了一些相关条例，例如美国的统一法人社团法等等。

我国针对志愿服务组织而制定的法律主要是三项行政性法规，即社会团体登记管理条例以及基金会管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例，因此，我们可以从民法方面确定公益法人制度。公益法人与大部分人的利益息息相关，若法人组织的创办目的是为维护公共利益为主，则应当采用特殊的规章制度进行管理，并且制定出较为严厉的内部管理办法以及较为严厉的外部赏罚制度。从而满足这类组织的创办价值，并且使这类管理制度能够与现行的法律法规形成互补。然而，我国民法中涉及法人的各种规定都比较模糊，具有不确定性，因此，应当再制定一部专门的法律来管理志愿服务组织。

2.从“双管体制”走向社会监督

创办志愿服务组织的根本目的在于维护公益，如何保证志愿服务组织的公益性是一项不可忽视的工作。我国对志愿服务组织所推行的是双重管理机制，是指相关机关单位与民政部门同时监管，而且相关会计信息要在年审中上报。若志愿服务组织的资金来源为国家或者社会赠与，则需要接受审计部门的监督。但这种年审制度无法发挥出有效的监督作用。实际上，我国每年都有无以计数的志愿服务组织需要年审，而负责执行年审的工作人员寥寥无几，在事倍功半的环境下，部分向借用公益外衣来掩饰自身真实目的的组织便得以躲过打击。因此，仅仅依靠年审这一手段去管理志愿服务组织，并不能起到多大的作用。所以，相关部门应当运用社会各界的力量来保证志愿服务组织的公益性。

所以，我国政府应当尽快从管理型政府转化为服务型政府。在现代社会中，政府以及国家公务员都是群众的代表，群众以选举的途径将权力委托于政府以及国家公务员进行管理，所以，政府以及公务员应当对人民群众负责任。而相应的公益组织，其大部分的资金都是来自于社会民众的捐赠，因而，这些志愿服务组织应当也要对社会公众负责。尽管这种监督机制不管规范化，但对于志愿服务组织有意见的人都应拥有权利对其进行监督，倘若发现问题，则应当对责任人进行重罚，从而督促这些志愿服务组织自律。这种管理方式不但效果好，而且所花费的成本也较低，更符合我国当前环境下的志愿服务组织。此外，对于这些组织，应当制定出于上市公司会计信息披露机制相类似的信息公开规定。志愿服务组织因公共利益而存在，不像企业那样拥有商业机密，因此，志愿服务组织的各种资产使用信息都应当完全向社会进行公开。要与上市公司那样，在动用资金之前要公开相关计划，在使用资金后要公开经费去向。而且，捐赠人应当可以随时追查自身所捐赠的财务的流向。

因此在建立志愿服务组织监督制度方面，应当从以下三个方面入手：第一，透明化。这一涵义就是志愿服务组织需要向存在质疑的公众提供相关信息；这些信息应当包括志愿服务组织的目标，财务会计信息，内部决策以及涉及财产的信息等等。在财务方面，应当一个按照上市企业的管理制度配备专门的会计人员，并且建起独立的审计机制。当然，志愿服务组织属于非牟利组织，因而在财务管理方面不能同于常规的公司，例如利润计算等准则不适用于志愿服务组织财务管理，因此，应当制定出一系列符合这类组织的评估机制，从而能够使社会各界对其进行监督。第二，评估机制有效。应当采用绩效评估的模式来推动这类组织的发展，而且评估机制可分成内部与外部两种。第三，行政监管。通过行政监管，能够有效遏制志愿服务组织中的各种违法行为。此外，社会媒体以及舆论都是有效的监督力量。当然，作为媒体，必须保证其报道都具有公平性，从而才能有效监督志愿服务组织的各项事务。