农村土地承包经营权确权登记制度分析

赵茂 张树永

[提要] 在我国，权利确定机制的主体内容就是确权登记制度。但无法否认的是，它所对应的农村土地承包经营权登记问题在法律制度方面还存在诸如供给不足等制度瑕疵，亟待进一步的完善与规制。本文以国内率先开展确权登记的八大试点地区之一的云南省弥勒市为例，分析该市在土地承包经营权确权登记政策实行过程中存在的困境、制度完善对策。

关键词：确权登记；农村土地承包经营权；弥勒市

中图分类号：F301.0 文献标识码：A

收录日期：2016年1月26日

弥勒市农村土地承包经营权确权登记颁证工作始于2009年在虹溪镇的密纳村探索试点，是农业部全国率先开展确权登记试点的八个村之一。作为确权登记的重点试验地区，在市人民政府的领导下，树立以“确权赋能”为核心，以“权属清晰、空间位置明确、四至界线分明、面积准确”为目标，坚持“确保稳定、依法规范、民主协商、因地制宜”的原则，遵循“坚持政策、部门配合、试点先行、科学推进”的基本路径。截止到2014年12月，完成新哨、虹溪、竹园、朋普4个乡镇的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，完成确权面积33.89万亩，其涉及42个村庄、401个村民小组和农户48，577户。

一、农村土地承包经营权确权登记概念

2007年《物权法》改革，将土地承包经营权的性质重新定位于用益物权，这就从法律层面上进一步保证了农村土地承包经营者作为土地非所有人的权利，即可以占有、使用并收益来自于土地关联的各种权利。

二、农村土地承包经营权确权登记的必要性

首先，弥勒市在农村土地一轮、二轮承包时各地都不同程度地遗留下了农村土地承包经营权证、合同书与实际承包耕地面积不符、地块不实、四至不清和经营权证共有人的确认不准等一些问题，从而导致农村土地承包纠纷多、调解难、农民土地承包权益得不到有效保障；其次，开展农村土地承包经营权登记试点工作是探索明晰土地承包经营权归属，强化物权登记试点的有效途径和办法，是促进农村土地资源的合理配置，推动农村土地承包经营权流转的市场化进程需要，实现农村土地承包信息化管理的保障；再次，2014年中央一号文件中就指出了我国农业应该进入信息化高速发展时代，完成城乡改革的重要一步。在这种背景下，土地承包经营权的流转规模越来越大，就以弥勒市为例，目前土地承包经营权流转面积已达11.42万亩，占全部承包土地面积的26%。

三、弥勒市土地承包经营权确权登记现状及存在的困境

（一）弥勒市土地承包经营权确权登记现状概述。目前，弥勒市完成新哨、虹溪、竹园、朋普4个乡镇的承包土地确权登记工作，完成确权面积33.89万亩，其涉及42个村庄、401个村民小组和农户48，577户。2015年中共弥勒市委办公室弥办发（2015）7号文件“关于印发《弥勒市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知”正式启动余下8个乡镇的确权登记颁证工作。

（二）存在的困境分析

1、工作经费不足。弥勒市属典型的农业大县，确权登记颁证工作面广、量大，且经费开销更大，在2013年所完成的两个试点乡镇就花费了近343万元人民币。而在此过程中，上级补助经费仅有95万元，靠县级财政承担确权登记工作经费存在一定压力，只有各级政府分级预算承担，才能确保农村土地承包经营权确权登记工作顺利推进。

2、季节因素影响。农村土地承包经营权确权登记颁证工作受季节因素影响，一般会在秋收季节后开始地块户调等外业工作。而且在季节因素的限制下，这些工作在一两年内完成存在一定难度。

3、村组宣传匮乏。在弥勒市的某些村组对确权登记制度的宣传推广并不到位，许多乡镇都存在农户参与度过低的问题，而且随着城镇化的发展，大部分农户进城务工，形成部分地块无人指认的局面。

4、承包地跨县界问题。某些地方受限于自然地理因素，土地主要分布在不同区域，一部分分布在村组界线内，另一部分分布村组界线外，即插花土地。

5、争议土地问题。由于土地承包到户时间已经较长，有的承包地块距离村落太远存在管理障碍，让承包户不能较轻松的管理土地，只有通过口头置换或出租的形式，这种管理方式所造成的结果就是争议土地问题的增多。

四、农村土地承包经营权确权登记工作的制度完善和政策建议

（一）完善对策

1、加强领导，成立市、镇、村三级确权登记颁证工作领导和办事机构，为农村土地承包经营权确权登记工作提供组织保证。同时，在村民小组内推选出专门针对确权登记工作的议事会成员，一般5～7人。

2、强化投入。工作经费不足在已经完成的新哨、虹溪、竹园、朋普的工作中已经有所体现。截止到2015年，弥勒市全市已经累计投入工作经费达到2，195万元，这其中就包括145万元的农业部补助资金以及省级补助资金1，550万元，市级财政投入500万元。2014年，弥勒市级财政预算经费达到200万元。

3、认真规划

第一步：成立工作机构。分别成立市、乡镇、村组三级确权工作小组，明确各级机构的职责分工，确保确权工作顺利开展。

第二步：宣传动员和培训。宣传分为内部宣传和外部宣传。内部宣传指针对县、乡镇和村组工作人员的宣传，目的是提高工作人员的积极性和增加他们对确权工作重要性的认识。

第三步：采集、核对农户及地块基本信息。此项工作应保证满足信息表内户主姓名、家庭成员数、性别、身份证号码等要素齐全。

第四步：制作工作底图，并由农户认知影像图，指认权属地块，测绘公司填制地块信息表。

第五步：对影像不能辨认的地块，由农户到实地指认，由测绘公司制作鱼鳞图。此项工作关键是在影像图上无法看清界限的地块，由农户到现场进行指认。

第六步：从确权数据库导出调绘信息，打印村组级公示图和公示表进行第一次公示，村组在公示图和公示表上加盖成果数据公章后，将公示图和公示表张贴在村民小组显眼的位置进行张榜公示，公示期10天。

第七步：对第一次村民小组公示后发现的错误信息修正后再进行二次公示。各村民根据第一次公示后修正的内容再次进行确认。

第八步：承包方户主在调查成果鱼鳞图上签字摁手印。此项工作是对农户指认地块的再次确认。

（二）工作成效

1、农村承包土地经营权确权登记颁证工作深受广大承包户的拥护和支持。通过把承包地块、面积、空间位置和权属证书落实到户，有利于进一步明确农民承包土地的用益物权性质，稳定农村土地承包关系，维护农民土地承包权益，是农村产权制度改革的基础性工作。

2、经过承包户核实确认的承包户信息和地块信息，建立健全科学、全面、客观的农村土地数据库。为探索完善农村土地承包经营权登记制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，促进农村和谐稳定提供体制保障。

3、充分利用好确权成果，加快推进土地流转。承包土地信息的完整为促进土地规模流转提供准确的信息资料。对促进农村土地承包经营权流转，保持农村社会的和谐稳定具有非常重要的意义。

（三）政策建议

1、建议整个农村土地承包经营权确权登记颁证工作经费由中央、省、州、县四级政府财政按“国土二调”面积计算分级预算安排。

2、建议由省级统一建立确权登记信息管理软件平台，在省农业厅统一建立服务器，以解决确权登记信息的规范统一和信息共享。

3、确权登记工作全部完成后，实际确权面积与二轮承包土地面积（计税面积）差额部分的惠农补贴建议中央出台一个政策，规定新增耕地面积的惠农补贴办法。

五、总结

目前，弥勒市的确权登记颁证工作已经渐入尾声，在2015年底完成第一次公示工作，并计划于2016年2月开始第二次公示工作，争取2016年末完成全市的农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

主要参考文献：

[1]何虹，王克稳，许玲等.农村土地承包经营权确权登记的困境及制度完善——以金坛市为例[J].唯实，2013.5.

[2]胡晓涛.农村土地承包经营权确权登记面临的困境与对策[J].南都学坛，2014.34.6.

[3]魏建军.农村土地承包经营权流转的法律问题探析[J].农民致富之友，2015.10.