浅谈农村土地承包经营权确权登记关键环节的质量控制

廖冲斌

【摘 要】完成农村土地承包经营权确权登记是确保农村经济发展的主要前提和保障，不仅可以有效保障广大农民的权益，提高农民的经济收入，同时还可以规范农村的土地管理。本文首先说明了土地承包经营权确权登记的重要性，然后分析了土地承包经营权确权登记中存在的问题，最后详细阐述了土地承包经营权确权登记关键环节的质量控制。

【关键词】土地承包经营权；确权登记；农村；质量控制

一、农村土地承包经营权确权登记的重要性

（一）为我国农业的发展建立良好的环境

2014年中央“一号文件”中明确规定，农业现代化是我国工业化、信息化和城镇化等快速发展的必要条件，是促进农村经济发展的最关键因素，而要想实现农业现代化，最明显的标记就是农村土地的适度规模经营。此外，在 2013 年的中央“一号文件”中还明确提出：鼓励、引导农村土地承包经营权向专业种植大户、家庭农场等新型规模经营主体有序流转。但土地流转顺利完成的最关键因素又是土地的权属明确、产权清晰等问题。而对农村土地承包经营权进行确权登记颁证，可以明确土地经营权的主体归属问题，并采取物权的方法对土地进行登记管理，最终实现权属明确、产权清晰、主体唯一以及流转有序等目的，为农村经济的发展以及农民生活水平的提高奠定坚实的基础。

（二）有利于保护农民权益

在我国《物权法》中明确规定，农村土地的承包经营权是农民的财产性权利，农民是权利主体受益者，享有对自己土地占有、使用、收益、处分等权利。此外，我党十八届三中全会也明确规定了“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等权能”。而對农村土地承包经营确权登记颁证，能依法确立农民承包经营土地上的各项权利，并使用权利证书和权利登记记载等方式把农村土地承包经营权落实到每一个农户、每一个地块，为农民的合法权益提供有效的法律保护，从而增加农民的积极性，提高农作物的产量。

二、农村土地承包经营权确权登记中存在的问题

（一）确权登记中未实行全程控制，工作质量受影响

某地区农村土地承包经营权确权登记颁证及数据库建设项目，经公开招投标由一家测绘公司以偏低的价格中标。但在确权过程中，由于测绘公司进场时间较迟，技术人员配备不足，而要求完成的时间较紧，工作任务繁重，加上该县山区田地面积小，承包土地碎片化，农户承包地不集中，农户外出务工多，因此在承包地块分布公示图、确认图上很难完整体现和签章，影响了确权工作的进度和质量。由于整体要求高、工期紧，项目为了赶进度、有简化流程、审核不到位、签字不全的现象，未严格实行全程质量控制，未把握住关键环节工序质量，以致严重影响了项目工作质量。

（二）管理队伍弱化，不利于成果维护使用及检查验收

农村土地承包与流转、农村“三支”监管与集体产权制度改革、承包纠纷调解仲裁、农民负担监管、新型农业经营主体发展等诸多职能，一直由农经部门承担。政府机构经过改革，目前乡镇农经机构已撤销，县一级农经局建制保全的区县非常少，工作人员不固定、不专业、不稳定，管理队伍弱化，多数地区项目没有按照规定聘请监理公司，给农经工作及确权登记颁证业务开展和日后土地承包常态化管理等日常工作带来了严重影响，不利于确权登记颁证成果过程质量控制，成果管理、使用和维护。

三、农村土地承包经营权确权登记关键环节的质量控制

（一）明确生产技术流程

确权登记一展开，首先就应该建立各级负责确权登记的工作机构；然后再进行各个层级的宣传动员培训工作，同时收集确权的基础资料，包括二轮延包台账、农户户籍资料，辅助资料，航空摄影正射影像、行政边界资料和行政区划代码。根据收集的影像和行政边界以及辅助资料制作调查工作底图，同时根据收集的台账和户籍资料开展摸底调查，摸底调查和工作底图制作完成后便可进行外业实地权属调查和地块位置调绘。外业调查完成后，需在内业对外调数据进行数字化处理，并农业部统一下发的地块编码规则为每一个地块编号，形成一个初始的确权数据库。然后对确权数据进行审核公示，公示无异议后进行签字确认工作，签字确认完成，便可进行权证制印。之后，根据相关规范对确权数据中形成的数据和档案进行归档整理。最后，建立确权登记数据库和信息管理平台。

（二）质量控制内容

1.调查成果检查。

包括控制点、界址点、地块分布图、调查信息等要素进行几何精度检查和农户信息以及地块信息等各类要素是否符合确权登记要求等；

2.调查要件检查。

包括调查登记全过程形成的资料，含资料收集阶段、外业权属调查和农户及地块信息调查阶段、公示纠错阶段、签字确认阶段、制证颁证阶段等形成的证明、权属来源、图、表、册、卡、簿、证等成果进行检查；

3.数据的规范性检查。

包括入库数据的数学基础、属性结构、分层及其层名、编码规则、属性项定义、属性项之间关系、属性值逻辑一致性、有效范围等进行规范性检查；

4.统计汇总一致性检查。

包括数据成果与原始数据、图件、表册等要素的一致性检查；

5.附件质量检查。

包括元数据及各类资料（原始资料、文档资料）等正确性和完整性的检查。

（三）质量控制方法

1.人工检查。

人工进行检查主要内容包括数据和影像之间的精度，数据的分类精度等。

2.自动检查。

自动进行检查的内容则包含了地图的投影、图层名称、拓扑关系、成果图件和簿册的一致性等。

3.人机交互检查。

人机交互检查主要利用质检软件来完成，将图形数据按照质检要求进行检查，确定每层要素之间的逻辑关系，人工检查将检查的问题进行排查，以确保要素之间的对应关系是正确的。

（四）检查要点

确权登记项目要经过资料收集与分析、制作工作底图、外业实地调查、内业数据处理、外业公示纠错与签字确认、审核登记发证、归档建库等重要工序，每個工序都有各自的要求和特点，质量检查点也不相同，结合成果的质量检查对宜出现的问题进行了总结，列举出以下主要检查点，对后期实施过程以供参考：

1.对首件成果应进行系统性检查，将工作中的难点重点，进行统一认识、统一技术标准、统一工作方法，为工作的全面铺开总结经验；

2.坚持实地逐地块调查的原则。调查规程要求土地承包经营权确权登记要达到位置准确、面积精确、承包农户认可。所以必须坚持实地逐地块调查，坚决杜绝隔山打牛、坐在村委会或指界代表家里随想象勾绘地块指定权利人现象，这是保证成果精度与准确的关键，对这一工序，检查必须严格执行之；

3.在确权登记颁证实施过程中，对存在纠纷的地块，重点检查在实施过程中是否对其进行了详实的记录，记录是否清晰、完整，后期是否跟进处理；

4.在公示纠错后的签字确认工序中，切记村组干部或技术公司人员非委托授权代签现象发生，这一步非常关键，必须严格落实执行；

5.由于收集使用资料的数据格式、坐标系统不同，检查数据转换后是否符合规定要求，采用程序进行数据转换检查，如地形图、地籍图等资料；

6.权属调查需制作工作底图，在制图前应检查影像是否进行预处理，要素是否完整，与矢量数据叠加是否精准；

7.承包地块的名称、面积、四至、空间位置等内容，外业调查标绘时由于作业人员粗心造成错绘情况，检查时需参考表册、图簿进行一致性检查；

8.地块要素代码与调绘底图不一致，采用程序进行符合性检查；

9.数据库中套合调查工作底图对其要素进行完整性、代码正确性的检查；

10.矢量数据采用不同方法获取地块空间数据，需对拓扑关系进行合理性检查；

11.数据库中地块面积与表册不符，按要求面积量算是地块水平投影面积的量算，面积量算的相对误差不得超过 5%，特别注意面积相差0.01亩现象的处理。采用程序对地块面积进行正确性检查，如耕地面积、地块面积、小面积分摊、面积汇总。

四、结语

综上，农村土地承包经营权确权登记涉及各级管理部门之间的沟通与协调工作，同时也是一项对技术、人力资源等方面的要求较高，要想准确、高效地掌握农村土地经营权信息，需要全面熟悉掌握工作内容和要点，从不同层面进行分析，选择有效合理的措施进行质量控制。

参考文献

[1]孔岩.土地承包经营权确权登记研究综述[J].安徽农业科学.2015（23）

[2]田维武.土地承包经营权确权外业测量流程及实施[J].城市地理.2015（12）