耕地保护视角下的城乡建设用地增减挂钩潜力测算

王玉奇　李芹芳　王丽霞

摘要：城乡建设用地增减挂钩是解决城乡用地矛盾的有力抓手，但现实操作中，片面追求挂钩用地指标，造成耕地占优补劣现象严重，采用限制性因子评价法和邻接度加权法对增减挂钩拆旧区进行宜耕性评价，从耕地数量与质量两方面测算增减挂钩潜力，提出增减挂钩潜力平衡方法，并以陕西省洋县华阳镇增减挂钩项目区为例进行实证分析，以期为有效保护耕地提供有益探索。

关键词：城乡建设用地增减挂钩；耕地保护；潜力测算；陕西省洋县

作为建设用地指标从农村到城镇定向流动的重要途径，城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）在解决城镇建设用地指标紧张与农村建设用地利用粗放的矛盾，优化用地布局，促进土地节约集约利用，保护耕地资源，推动城乡统筹发展等方面表现出独特优势。国内学者从增减挂钩政策内涵、模式设计、效益评价、潜力测算等方面进行了研究。但关于潜力测算多停留在宏观层面，忽视了微观层面的地类数量和质量平衡问题，使测算结果不能体现耕地变化情况，实际指导性不强。中国耕地资源十分有限，保持耕地数量、质量动态平衡是增减挂钩重要前提，本研究以增减挂钩项目区为研究对象，在宜耕性评价基础上，从数量、质量两个方面对增减挂钩潜力进行测算，同时提出项目区增减挂钩潜力平衡分析方法，为在开展增减挂钩中落实最严格耕地保护制度，有效保护耕地提供有益探索。

1.研究思路与方法

1.1研究思路

基于增减挂钩项目区的微观尺度，从耕地保护角度，以调查的农村建设用地地块作为潜力评价测算单元，采用限制性因子评价法进行宜耕性评价，在此基础上测算增减挂钩数量潜力，采用邻接度加权法测算宜耕地块质量潜力，同时采用GIS工具分析增减挂钩需求情况，并提出增减挂钩潜力平衡方法，为科学设置增减挂钩项目区提供理论依据。

1.2增减挂钩潜力测算方法

1.2.1潜力内涵 增减挂钩须将腾退的农村建设用地整治出的耕地作为建新占用耕地的硬性约束。增减挂钩表面上是城乡建设用地间置换过程，而实质上是建新占用地类与拆旧整治地类之间的平衡问题。增减挂钩潜力可以简单理解为在现有社会经济条件下，运用各种技术手段，通过拆旧区整治，增加有效土地面积、提高土地（特别是耕地）生产能力的潜在能力，可分为数量潜力和质量潜力。

1.2.2宜耕性评价 本研究通过对县域村庄摸底调查，根据农户搬迁安置意愿，确定规划期内可开展增减挂钩的拆旧地块，以此作为增减挂钩潜力测算基础。根据建设用地整治为耕地的限制因素，参考农用地分等规程和耕地后备资源调查评价方法等，建立增减挂钩拆旧区宜耕性评价体系（表1），采取“限制性因子评价法”（评价体系中指标1-7中任一指标受限制，则评价结果为不宜耕），对评价单元进行评价，根据评价结果将地块分成两类：宜耕地块和不宜耕地块。