中国军队走向依法治军

王新建

当今世界各主要国家军队的情况各有不同，但在军队建设中重视法制的作用，应当说是一个共同特点。特别是20世纪以来，西方国家军队在工业化以及随后的信息化浪潮推动下，兴起了军事变革，军队现代化建设迅速发展，军队的法制化程度也达到了较高水平，军队的组织、作战、训练和管理活动都纳入了法制轨道。虽然各国军队的建军治军模式是由其政治体制、文化传统、价值理念等因素决定的，难以简单对比，外军也没有“依法治军”这样的概念，但世界主要国家的通行做法在客观上反映出依法治军、加强军队法制建设是现代军队建设的一个普遍规律和必由之路。

走过近90年的历程，人民解放军的建设进入了新的历史发展时期，实行依法治军是新时期军队建设的一个显著标志。军事法制建设取得了历史性进步，国防和军队建设事业逐步纳入法制化轨道，有力地促进和保障了我军的全面建设和国防与军队改革的顺利进行。

井冈山诞生了我军军事法制建设的萌芽

我军军事法制建设的源头可以追溯到建军初期。首先，加强军队组织建设。为加强红军队伍建设，保证党对军队的绝对领导，克服组织不健全、不正规等问题，1929年古田会议上毛泽东同志就明确提出“编制红军法规”的任务，创立了党对军队绝对领导的根本制度，制定了《中国工农红军暂行编制法》、《中国工农红军政治工作暂行条例》、《红军士兵会暂行条例》等一批军事法规，为军事组织建设提供了法律依据。其次，加强军队纪律建设。毛泽东同志领导制定并逐渐完善了“三大纪律八项注意”等纪律法规，废止了枪毙逃兵和肉刑处罚，为执行铁的纪律提供了法律保障。

进入抗战时期，根据团结全国军民一致抗战的实际需要，我军先后制定了《军政委员会条例》、《抗战期间惩治汉奸条例》、《八路军军法条例》、《新四军奖惩暂行条例》和《优抚抗日军人家属条例》等一批军事法规。同时，考虑到建立抗日统一战线的需要，我军在一定程度上适用国民政府《六法全书》的有关法律条款和有关单行法规。解放战争时期，根据军队整编和夺取全国胜利的需要，我军又颁布制定了《中国人民解放军约法八章》、《人民解放军惩办战争罪犯的命令》等法规。

建国初期军事法制建设的发展及曲折

1949年新中国成立后，毛泽东等第一代军队领导集体明确提出了建设一支强大的现代化、正规化革命军队，围绕军队建设这一基本目标和主要任务，军事法制建设得到长足发展。中央军委先后颁布了我军第一代《内务条令》、《队列条令》、《纪律条令》和《政治工作条例》，以及一系列规范部队作战、训练、管理和各级军事机关职责、权限及工作程序的条令条例。同时，建立了义务兵役制、薪金制、军衔制、勋章奖励制度和军官服役、退役制度，初步建立健全了军队的基本法规制度，从而奠定了我军军事法制建设的基础，保证了军队现代化、正规化建设的发展。

然而正当我军军事法制建设顺利起步之时，在国家大的政治环境影响下，突然遭到了重创乃至于停滞。1950年代末开始的阶级斗争扩大化，在军队掀起了声势浩大的“反教条主义”运动，主抓编写军队三大条令的训练总监部部长兼条令编审委员会主任的肖克上将被错误批判和处理，刚刚建立的我军法规制度遭到废弃，军事法制建设受到严重破坏，给我军建设造成许多严重恶果，大大延缓了我军现代化建设的进程。

拨乱反正，依法治军成为现代化军队的显著标志

党的十一届三中全会以后，军事法制建设与国家的法制建设一起进入了新的发展时期，我军在依法治军的道路上不断前进和发展，走出了我军历史上许多具有里程碑意义的第一步：

1990年，中央军委批准发布施行的《内务条令》首次规定：“坚持从严治军、依法治军，实行严格科学的行政管理。”这是我军的军事法规第一次明确规定依法治军的原则。

1991年，中央军委制定的“八五”期间军队建设规划指出：“要坚定不移地贯彻依法治军的方针”。这一方针的提出深刻揭示了新时期军队建设的客观规律，是我军治军思想划时代的飞跃。

1997年，中国历史上第一部国防法诞生。国防法规定：中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军。

依法治军是党和国家依法治国方略的重要组成部分。坚持依法治军已经成为党领导和加强军队建设的基本方法。党的十六大为军队确立了“健全军事法规体系，提高依法治军水平”的历史性任务，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把“坚持从严治军、依法治军，加强军事法制建设，提高军队正规化水平”作为加强党的执政能力建设的重要内容。中共十八届四中全会决议，对深入推进依法治军做出了进一步战略部署。

新时期军队建设的实践表明，依法治军已成为治军的基本手段，是我军建设的重要指导方针，是我军现代化、正规化建设的显著标志。

全面推进依法治军，军事法制建设成绩斐然

为了大力推进依法治军，中央军委采取了许多重大举措：

1988年，中央军委决定成立中央军委法制局，作为中央军委领导全军军事法制建设的办事机构和归口管理全军法制工作的职能部门。

1992年，我军建立了历史上第一个培养军队法律人才的教育机构——解放军西安政治学院军事法学系，培养法学学士、法学硕士层次的军事法律专门人才，为依法治军提供了人才条件。

1994年，经中央军委批准，我军召开了历史上第一次全军法制工作会议，会议提出了依法治军的任务、步骤和措施，有力促进了依法治军方针的贯彻落实。

1989年以来，中央军委每年都编制下发年度立法计划；1992年以来，中央军委每五年还编制下发中央军委五年期间立法规划，保证了军事立法有序推进。

2003年，中央军委颁布《军事法规军事规章条例》规范了军事立法工作。2004年，经中央军委批准，全军和武警部队对现行军事法规、军事规章进行全面清理，统一编印军事法规和军事规章汇编，为依法治军提供了法规依据。

全军认真贯彻依法治军的要求，把依法治军方针落实到军队建设各个领域。经过多年的努力，我军建设已经逐步纳入法制化轨道。

军事立法步伐加快，符合现代军事发展规律、适应军队改革需要、规范军队建设各个方面的军事法规体系已经初步建立，为依法治军奠定了坚实的基础。

军事执法成效明显，全军严格遵守国家宪法和法律，自觉依法办事，不断加大军事执法力度，保证了依法治军方针落到实处。

推进中国特色的军事变革是当前军队建设的历史性任务，依法治军保障了军队的各项改革在法律框架内有序推进并逐步深化，保证了军队改革任务和目标的实现。

——保障军队体制编制调整改革的稳步推进。压缩规模，改革体制，优化结构，从编制结构上提升战斗力，是党中央、中央军委的重大决策，是推进中国特色军事变革的重大举措。推进改革，法制先行。国务院、中央军委先后制定了一系列法规，包括《组织编制管理条例》、《军队转业干部安置暂行办法》、《接受普通高等学校毕业生工作若干规定》、《文职人员条例》等，这些法规为调整改革提供了明确的法律依据和充分的法律支持。

——保障军队后勤领域改革不断深入。大联勤、后勤保障社会化、预算管理、物资采购、住房、医疗、保险等方面的改革是后勤领域改革的基本内容。国务院、中央军委为稳步推进后勤保障社会化制定了数十项法规制度，《军队预算编制改革实施方案》、《军队预算执行审计规定》、《军队物资采购管理规定》接连出台，初步建立了军人保险制度，并加快《军人保险法》的立法工作。

——保障武器装备现代化的加速发展。中央军委先后颁布了《武器装备管理条例》、《装备科研条例》、《装备采购条例》、《装备维修工作条例》，并与国务院公布了《国防专利条例》，完善了武器装备法规建设，加速了国防科技创新，促使新装备快速形成战斗力，有力地推动了我军武器装备跨越式发展。

——人是战斗力的第一要素。国家和军队高度重视依法保护军人和军属的合法权益，根据社会经济的发展，通过修订《军人抚恤优待条例》，不断提高抚恤金标准，拓展社会优待范围和内容，进一步完善军人抚恤优待制度；《现役军官休假探亲规定》、《现役士官探亲休假规定》等法规的实施，对维护干部切身利益和身心健康，增强部队的凝聚力和战斗力发挥了重要作用。

依法治军不仅有效地推进了中国特色的军事变革，在加强军事斗争准备方面也发挥了重要作用。

军事斗争准备是国防和军队建设的中心内容。国防动员是军事斗争准备的基础，事关国家安全，涉及各个方面。在市场经济条件下，要实现有组织、高效率的战争动员，必须有权威性、操作性强的动员法做保障，依法规范社会各方面在国防动员中的责任。《民用运力国防动员条例》、《国防动员法》等一批国防动员法规已经生效施行。

在对外军事交流与合作中，我军也坚持贯彻依法治军方针，注重运用法律手段规范对外军事关系。在军事人员交流与培训、军事技术合作、国际和地区安全合作、军品贸易、军控与裁军、参与联合国维和行动等多个领域，分别制定了相关军事法律、法规，签订了双边或多边军事条约或协议，为开展国际军事合作奠定了法律基础。我军在涉外军事行动和国际军事合作中严格遵守相关国际法，在国际上树立了良好形象。

依法治军之路任重道远

实现依法治军是一个长期而又艰巨的历史任务。必须客观全面地认识依法治军的目标与依法治军的现实之间尚有不小的差距，依法治军已发挥的作用与军队建设的迫切需要还不适应，军事立法、军事执法和执法监督检查方面还有许多薄弱环节。因此，需要进一步大力强化依法治军意识，提高依法治军能力，形成依法治军的制度和机制，努力在全军形成领导依法决策、机关依法指导，部队依法运转的法治格局。

要着力转变与依法治军不相适应的思想观念。在我军治军理念中，比较强调人的因素、看重思想教育的作用、强调依据上级指示开展工作，应当说这些都是我军的优势和传统，都必须继承和发扬。但是在新的历史条件下，如果继续固守这些理念，不注意与时俱进地吸纳新的思想观念，不善于创新工作的方式方法，就难以适应形势的发展和部队建设的要求。

对传统治军经验的偏爱和过分强调，往往成为贯彻依法治军方针的习惯性阻力。部队经常发生的现象主要有：一是“重将轻制”。只看重领导干部个人的作用，忽视法规制度的作用。当工作出了问题或者运转不灵时，通常是用“换人”的办法来处理问题，很少从制度机制去考虑和解决问题。二是“重德轻法”。长期以来有些人往往只习惯于用思想教育手段来解决问题，对法制手段比较生疏、不会运用，只在出了事以后才想起去查法规。三是“重令轻典”。所谓“典”，就是以条令条例为核心的法规制度，它是具有系统性、稳定性和强制性的治军的基本规矩，是指导工作、处理事务、调整各方面关系的基本依据和准则。所谓“令”，就是对具体人、具体事项作出的指示、要求，它对调节部队官兵的行为，增强工作指导的及时性和针对性，有着重要作用。应当说，“典”和“令”都是部队建设和管理的依据，其中“典”是基本的依据。目前在部队管理中，往往只重“令”而不重“典”，甚至背离“典”的基本要求随意发号施令，以“令”代“典”、以“令”越“典”。这不仅弱化了军队条令条例的功能，同时也是造成文山会海、部队忙乱的一个重要原因。

转变与依法治军不相适应的思想观念，不是要把法制建设和法制手段放到其他建设和其他手段之上，更不是要用法制手段来代替其他手段。应当看到法制也不是包医百病的万能药方，法制也有着滞后性、作用范围的有限性等固有的弱点，它只有在与政治、思想、道德、文化等方面的建设和手段相互配合起来，才能发挥其特有的作用。在强调人的因素、重视思想教育的作用、依据上级指示来开展工作的同时，也要切实增强法治意识，学会和熟悉运用法制手段，注重从制度机制上解决问题。

深入推进依法治军的走向

当前国防和军队建设改革正在深入推进，适应建设信息化军队、打赢信息化战争的要求，着力形成一整套既有中国特色又符合现代军队建设规律的组织模式、制度安排和运作方式，是我军改革的重要目标。保证改革目标的实现，一个重要途径，就是要发挥好法制在顶层设计、调整关系、规范运行中特有的功能和优势。

中共十八届四中全会《关于全面推进法治中国建设若干重大问题的决定》，对全面依法治国和深入推进依法治军作出了明确的战略部署。中央军委《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》，对提高国防和军队建设法治化水平进一步作出系统规划并提出了新的更高要求，必须抓紧贯彻落实。

首先，要进一步完善法规制度，尤其是要根据维护国家海外利益的需要，进一步解决好军队执行涉外军事任务师出有名、行动有据的问题。目前在国家法律层面，已经有了国防法、反分裂国家法，基本解决了我军执行作战任务的法律依据问题，但在执行非战争军事行动任务方面法律层次的依据还相对欠缺。在军队的法规制度层面和执行任务中，行动有据、处置有方的问题还没有得到很好解决，还需要抓紧完善相关法规制度，为部队执行非战争军事行动任务提供有力的法律支持。

其次，要进一步加强军队的法律教育和训练，提高官兵运用法律的能力。执行多样化军事任务对官兵特别是指挥员的法律素质提出了更高的要求。只有使官兵熟悉掌握了相关法律知识包括国际法知识，才能在行动中始终占据主动，做到有理有利有节。此外，从法律保障能力方面看，也还需要进一步加强法律保障队伍和法律保障机制建设。健全完善军事法律顾问制度，充分发挥军队律师队伍的作用，建立为领导机关和指挥员及时提供法律咨询意见的保障机制。