党对军队领导的制度完善

刘伟

中共在同国民党就“军队国家化”这个问题进行坚决斗争时，继续加强和完善党对军队领导的制度性建设。

健全党委制度

1945年5月，党的七大决定，按照古田会议精神恢复军队中各级党的委员会。1945年11月，晋冀鲁豫中央局第一次扩大会议，决定在各纵队及各旅建立党的委员会。1946年10月，晋冀鲁豫军区政治部颁发《党的团委员会暂行条例草案》，规定在团级部队成立党委，简称“团委”，规定“团委”是全团党员大会或党的代表大会闭幕后，党的最高领导机关。其任务是实现党员大会或代表大会决议及上级党委决议、军政机关指示，保证党的正确领导的一致，保证全团军事、政治、后勤工作的正确开展和作战训练等任务的完成。党中央肯定了晋冀鲁豫军区恢复党委制的经验，并将其《党的团委员会暂行条例草案》颁发全军试行。

1945年12月，晋冀鲁豫军区向党中央报告说，半年多的实践证明，实行党委制有利于部队建设。第一，加强了党的领导。部队重大问题由党委作出决策，使官兵有了明确的奋斗目标及努力方向。第二，党委充分发扬民主，可以调动党委委员的积极性，确保决策正确。第三，巩固了部队的团结，减少和避免了军政之间的对立。其他部队的实践也证明，实行党委制具有多方面的好处。

1947年2月27日，党中央发出《关于在军队中组织党委会的指示》，要求各部队恢复党委制。全军各部队坚决落实中央指示，普遍恢复党委制，并明确了党委书记、委员的条件及产生方式和工作制度。

1947年7月28日，中共中央军委总政治部颁布《中国人民解放军党委员会条例（初稿）》，《条例》强调：“其组织形式即在军队中设置各级党委员会，而以党委员会作为对军队之一切领导与团结的核心。”《条例》规定各军区、分区、野司、纵队、师、旅、团、营及地方兵团各级设立的党委员会，是该部队中党的最高领导机关，实行民主集中制原则，同时要求部队党委尊重和接受地方党委的领导。《条例》还规定，“各级党委员会所属之军政机关应无条件执行党委员会之决定指示或训令”，同时“各级党委员会，对各级军政机关之首长制应予承认并巩固之”，其“决定之执行应通过首长制去实施”。《条例》提出，过去设立的各级军政委员会、党务委员会、团总支和营分支部，在党委成立后均予撤销。关于党委会的职责、领导方针、工作制度、工作作风、工作内容、日常工作、党支部工作等，条例都作了明确规定。

党委制恢复后，取得了多方面的积极效果，但在实践中也暴露出许多问题，主要有两个方面：一是把党委制混同于首长制。一般来说，党委书记由政治委员担任，政治委员历史上被视作党在军队中的“全权代表”，对重大问题有“最后决定权”，在党委讨论、决策时，政治委员和其他党委委员自觉或不自觉地把政治委员的首长角色带进党委会，把党委负责制变成了首长负责制，影响了党委的集体领导。二是把党委会混同于行政会，事无巨细都拿到党委会上讨论，党委代替包办军政机关的工作，一方面削弱了军政首长的积极性，另一方面不利于党委集中精力解决部队建设的重大问题。

1948年各大区部队党委和政治机关，先后召开政治工作会议或组织工作会议，认真总结党委制建设的经验教训，提出改进措施。1948年9月，毛泽东总结了全军各部队的经验，为中央起草了《关于健全党委制》的决定。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会上发表了《党委会的工作方法》，提出了12条意见。毛泽东在这些重要讲话中，概括了党委制的内部关系、党委会与上下级的关系、党委议事的规则及程序、党委会的工作原则及方法等。全军各部队认真学习、坚决贯彻毛泽东的讲话精神，进一步健全了党委制。

建立请示报告制度

1947年6月，人民解放军进行战略反攻，中国革命胜利在望。然而，有些解放区的“山头主义”、无政府主义现象有所滋长。为了确保党对军队的绝对领导，中共中央决定建立严格的请示报告制度。

1948年1月和3月，中共中央先后发出《关于建立报告制度》的指示和《关于建立报告制度的补充指示》，严肃批评了对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯，明确规定：各中央局和分局，由书记负责，每两个月就该区的军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动，向中央作一次综合报告。各野战军和各军区首长除作战方针、战绩、损耗和实力报告照原规定执行外，从1948年起，必须每两个月作一次政策性的综合报告和请示。

1948年5月初，中共中央书记处召开扩大会议，把“反对无政府无纪律状态，适当缩小地方权力”作为一项战略任务来抓。5月25日，毛泽东在《中共中央关于一九四八年的土地改革工作和整党工作的指示》中强调，认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中央和中央代表机关。

1948年8月14日，中共中央、中央军委发出《关于各野战兵团、各后方军区严格执行请示报告制度的指示》，严肃要求他们必须“严格执行及时的和完备的报告制度”。8月22日，中共中央再次强调，用最大的努力克服无纪律状态和无政府状态，克服地方主义和游击主义，并认为这是“在目前时期的一个中心环节”。9月4日，中共中央发出指示，要求各中央局、分局、工委会、大军区、军委分会、地委、市委、小军区、军分区、纵委、师委、旅委分别召集会议，检讨执行请示报告制度的情况，并报中央。各大军区、各野战军及其所属部队，严格按照中央军委的指示，开会检讨自身的无组织无纪律现象，开展批评和自我批评，提出了整改措施，进一步巩固了党对军队的绝对领导，提高了各级贯彻执行党的路线方针政策的自觉性，保证了军队的集中统一。

完善党支部制度

这项制度在解放战争时期进一步得到完善，大体上经历三个发展阶段。

第一阶段是规定党支部是连队的“战斗堡垒”。在1947年7月之前，连队党支部被看做是连队的“战斗堡垒”与“完成连队各项任务的保证”。1930年10月中共中央颁布的《中国工农红军政治工作暂行条例草案》中的《连支部及团委暂行条例》和1942年10月颁布的《中国国民革命军第十八集团军政治工作条例（草案）》中的《连队党支部及总支部工作条例》，都规定党支部是党在军队的基本单位，是连队中的堡垒。党支部委员会与党员大会是“连支部的指导机关”，它的一个重要任务是“建立党与红色战斗员群众的密切联系，并有系统的用各种方法巩固党在红军中（的）领导作用”。这一认识到1947年7月之后才有所变化。

第二阶段规定党支部是连队的“最高领导机关”。1947年7月28日，中共中央军委总政治部颁布《中国人民解放军党委员会条例（初稿）》，规定党支部是“军队中党的组织基础”，“支部委员会为全连的最高领导机关”，“连长及政治指导员对支部委员会之一切决定，须负责执行，并按时向支部委员会报告其工作之执行程度”；还规定“连队之一切行政任务，支部委员会应注意发挥连长、政治指导员之积极性与创造性，避免发生对事务性之干涉”。

《条例》的上述规定，提高了党支部的地位作用，但当时党内军内对这一问题尚未形成共识。该年12月10日，总政治部就“规定连队支部委员会为全连之最高领导，实施起来是否适宜”这个问题，征求全军的意见。由于总政治部把连队党支部委员会列入党委工作条例之中，它的基本职责类似于营、团党委，所以许多部队误认为它是“基层党委会”。认识上的误差，就会带来实践上的问题。在实践上，许多部队不重视党支部的集体领导，用连队的首长领导代替党支部的集体领导；还有一些部队，用行政会议、干部会议代替支部会议。

针对党支部建设中出现的各种问题，各大区通过召开会议、学习文件、组织培训等方式，加强连队党支部建设。总政治部在吸收各部队经验的基础上，于1948年10月拟定《关于支部工作的条例草案》，由华东军区试行。草案规定：“支部是军队中党的基础，支部委员会是全连队的统一领导机关，一切上级党委的指示、决定及本连的政治军事经济等重大问题，一般都须经过支委会讨论决定，实现其全面的领导工作，借以保证和加强党对连队的绝对领导。”还规定：“首长制置于上级与同级支委会领导之下。”草案还规定了支部委员会的任务、组织制度等。

第三阶段规定党支部是连队的“最高机关与一切团结的核心”。1949年12月，总政治部总结了草案试行的经验，向全军各部队颁发了《中国人民解放军连队支部工作条例（草案）》，对1948年拟定的《关于支部工作的条例草案》进行了一些调整，规定：“支部是军队中党的组织基础，是连队的最高机关与一切团结的核心，支部全体党员大会闭会后，由支委会行使其最高领导机关之职权。”在支委会内部关系上，规定：“连长、政治指导员是在上级军政首长及支部委员会集体领导下进行工作，对支部委员会的一切决定，须认真负责执行。”连队重大问题，必须由连队支委会集体讨论决定。在支委会的领导原则上，实行“集体领导，分工负责，少数服从多数”。草案共包括11章，完整规定了连队支部委员会的地位作用、任务职责、内外关系、领导制度、会议制度等，进一步完善了连队党支部制度。

经过28年的艰苦探索，中共创造了党对军队的绝对领导制度，主要包括军队最高领导权和指挥权制度、党委制度、政治委员制度、政治机关制度和党支部制度等，对于确保人民军队的发展壮大，以及革命战争的胜利，发挥了极其重要的作用。

责任编辑 / 冷 波