智慧养老标准体系建设研究

林国旗　冯洁　樊文霞

[提要] 我国人口老龄化的迅速发展促使老龄事业加快其发展步伐，智慧养老这一新型的养老模式给老年人提供了更为便捷的服务。而其标准化的建设将为智慧养老行业提供指向标和支撑力，从而切实保障老年人权益，确保养老事业的健康有序发展。本文以绍兴市这一全国首个标准化试点为案例，主要从制度体系完善、专业人才队伍建设、宣贯指导力度等方面探索智慧养老标准体系建设。

关键词：老龄化；绍兴；智慧养老；标准化体系

基金项目：本文系2015年度浙江省民政政策理论研究规划课题（课题编号：ZMZC201543）

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

收录日期：2016年2月26日

一、研究背景

20世纪中期以来，国际人口结构呈现老龄化趋势，而我国也已经步入人口老龄化迅速发展阶段。截至2012年底，我国60周岁以上的老年人口达1.94亿人，到2025年预计将超过3亿人。随着我国人口老龄化进程加快，计划生育带来家庭人口结构小型化转变，家庭养老压力日益增大，传统家庭养老模式逐渐无法满足人们的需求，老年人的权益无法得到有效保障。

我国老龄化情况具有其自身特征：老年人口基数大、老龄化速度快、空巢化趋势明显。我国“未富先老”的具体国情驱动着老龄事业加快其发展步伐，机构养老、社区养老等养老模式为老年人提供了更多的选择，并初步建立起以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

在智慧城市建设在全国如火如荼开展的同时，智慧居家养老也作为其一部分逐步推行实施。自2014年始，绍兴市正式在越城区试点运行智慧养老服务，使老年人既能享受到机构养老的服务，又弥补了机构养老所缺乏的家庭亲情，其人性化的设置尊重老年人情感和心理需求，提高了老年人的生活质量，维护了老年人自身切实利益。它在一定程度上缓解了年轻人的后顾之忧，帮助促进了家庭和谐、代际和谐。而绍兴市，作为全国首个标准化试点，其探索无疑具有典型性。

二、研究方法

为使本论文更具有真实性、科学性，笔者运用基础材料收集、问卷调查、实地调研、访谈等形式开展研究。笔者通过到绍兴市民政局、绍兴市越城区龙洲花园、书圣故里、白马社区等地的实地调查，了解当前绍兴市养老情况以及智慧养老在绍兴市的试点情况，到绍兴市质监局调研，了解智慧养老截至目前的标准化制定情况。通过运用问卷、谈话等形式到相关社区了解该地老年人的生活居住情况、对养老方法的了解、对智慧养老的了解等。从2015年7月至8月，问卷调查了587位老人，其中有效样本为579人。问卷调查的同时还采用了访谈法，以便对被调查者有更为深入的了解，主要针对居住于社区的老年人及其家属。社区工作人员和民政系统工作人员对已经开展智慧养老试点的社区开展访谈，共深入访谈龙洲花园、书圣故里、白马社区老年人及家属共20人，访谈内容涉及老人的基本情况、家庭成员情况、与子女的居住情况、老人的经济来源、老人的日常生活照料情况、物质生活和精神生活情况、对智慧养老的了解、对智慧养老服务的感受等。针对已经开展智慧养老试点社区的工作人员访谈，了解其对“智慧养老”的理解、社区智慧养老标准化的开展实施情况等。对绍兴民政局工作人员开展访谈，了解智慧养老目前在绍兴市越城区的试点情况，绍兴市智慧养老标准化建设的开展情况。

从问卷调查和访谈结果来看，已开展智慧养老试点的社区中，已接受智慧养老服务的老年人及家属对该服务总体持好评态度，认为该新型的养老方式为老年人提供了便利，提高了老人的生活质量，也为其子女减少了许多后顾之忧。但当问及智慧养老标准化情况时，大部分人表示对“标准化”了解甚少甚至不知情。由此可见，虽然绍兴市智慧养老工作在全国范围来看起步算早，智慧养老标准化工作也正在各个试点社区积极开展，但从总体上智慧养老服务体系建设尚在起步阶段，而对于普通民众而言因其宣贯措施不够普及等原因，试点社区的标准化意识还不够强，绍兴市智慧养老标准化建设也尚处于起步阶段。加强标准化建设、完善标准制定、保障标准实施都是智慧养老服务体系走向更为科学化、规范化的必要保障。

三、绍兴市老龄化状况及智慧养老模式开展情况

（一）绍兴市老龄化状况较为严重。自1987年中国社会进入老龄化以来，绍兴市作为一个经济较为发达的中小城市，其老龄化趋势也不断加剧。2014年，绍兴市老龄人口已达到90.38万人，老龄化比重达20.94%，2015年全市60岁以上的老年人口增至960，719人，老龄化比重升至21.68%。截至2014年底，越城区（3镇5街道）60周岁以上老年人达88，389人，占总人口（410，067人）的21.55%，老年人口80周岁以上达13，688人，占老年人口总数的15.5%，90周岁以上达1，601人，占老年人口总数的1.8%。

（二）绍兴市极为重视养老问题，在智慧养老方面积极探索并初有成效。在绍兴市委、市政府高度重视下，绍兴市初步建立起了以“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系。面对绍兴市老年人日渐高龄化，高龄、空巢老人逐渐增多的情况，为保障老年人尤其是高龄、失能、失智、失独老人的独居安全，提高老年人生活质量，绍兴市利用现代科技手段和物联网技术率先在越城区蕺山街道试点运行以“一张网、一站式、一键通”为重点的智慧养老服务体系，老年“幸福安康一键通”服务平台在1，600余户老年人家庭安装落户，为居家老人提供生活照料、家政服务、生活陪护、应急服务等4大类10小项服务内容。2015年，智慧终端覆盖范围进一步扩大，“一键通”和96345居家养老服务远程监测平台为越城区7个街道75个社区的70周岁以上老人提供更为高效的服务。据调查，试点社区服务满意率极高。同时，公布居家养老服务组织名录库，扩大政府购买居家养老服务，对居家老人实行适度普惠，使更多的老人能够在足不出户的情况下享受到实时化、多样化、个性化的智能照护，打造绍兴没有围墙的养老院。

绍兴市在越城区蕺山街道开展智慧居家养老服务标准化试点，围绕“一张网、一站式、一键通”的建设重点打造一个快捷、高效、智能化的“智慧终端+实体服务”的智慧居家养老服务体系。依托居家养老“幸福安康一键通”服务项目，智慧居家养老服务工作进一步深化的同时，相关标准化建设也有序展开。作为2015年度市政府重点工作之一，绍兴市着力于加快制定和完善智慧养老服务相关标准，制定智慧居家养老服务标准体系，强化服务，有效监管，不断提升养老服务的规范化和标准化水平，在国家标准的基础上建立起绍兴市智慧养老服务地方标准，着力打造智慧居家养老服务标准化建设的“绍兴样板”。

四、绍兴市智慧养老标准化工作开展情况

在“银发浪潮”来袭、养老问题越来越受到重视的当今，为更好地保障老年人权益、保证养老服务质量、提升养老服务水平，促进社会文明和谐发展，养老标准化成为现阶段面临的重要课题。2012年《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》由国家标准委联合二十七部委制定出台，《纲要》中的社会管理和公共服务标准化工作涉及包括基本社会服务标准在内的公共教育等14个方面，其中对于基本社会社会服务标准化的阐述使养老服务标准化的发展有了支撑力和指向标。“十一五”时期，我国社会管理和公共服务领域标准化基础研究开始起步并取得了初步成效。但从整体上来看，我国社会管理和公共服务标准化工作尚处于起步阶段。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）成为促进养老服务业健康有序发展的指导性纲领，《养老服务业标准化建设规划》让养老服务标准化建设逐步步入正轨，但总体上我国的养老服务标准化建设仍处于起步阶段。

我国养老服务业的发展，不仅需要从各个层面建立相应机制，同时也需要通过顶层设计来架构起系统的体系，通过科学的布局来保障标准化建设工作的有序开展。建设养老服务标准体系，落实相关标准的施行，有利于加强养老服务行业的管理，监督相关行业的行为，提高其服务水平，进而促进整个行业的发展。目前，我国养老服务的社会需求量大，但作为一个较为新兴的产业，已发布的相关服务标准却并不多，养老服务业尚未建成完整科学的服务标准体系，而国家级的智慧居家养老标准体系也尚未建立。

从目前对于养老服务业标准化建设的研究情况来看，养老服务存在多样性，但无论是机构养老还是居家养老，不同的养老方式适用于不同的老年人，其标准也各有差异。总体看来，我国在养老服务标准化方面的研究较偏重于机构养老相关标准。《养老机构服务质量》、《老年人居住建筑设计标准》等国家级养老服务标准，《老年人建筑设计规范》、《养老机构安全管理》等行业养老服务标准，大多是对于机构养老服务领域设立的规范和标准。而智慧居家养老，作为一种新型的养老模式，相关专题研究尚少，而其标准化建设更因为各地仍处于试点推行阶段，也处在起步探索状态。

标准的缺失势必会成为智慧养老推进过程中存在的隐患，会使智慧养老在未来发展进程中缺少明确的目标，失去应有的保障。绍兴市在建设智慧养老服务系统的同时，成立工作领导小组，建立制度，加强部门协作，并在资金和技术上也都为其标准化建设提供相应支持。目前绍兴市智慧养老标准化建设方面所做的工作主要体现在两个方面：

（一）编制规范、标准。绍兴市十分重视养老服务工作，制定出台了《绍兴市十二五社会福利事业发展规划（绍政发[2012]24号）》、《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见（绍政发[2012]61号）》、《绍兴市人民政府关于进一步加快养老服务业发展的意见（绍政发[2014]41号）》、《越城区“十二五”养老服务事业专项规划》等文件。在标准化工作开展过程中，通过座谈会听取智慧养老服务相关意见建议，实地走访居家养老照料中心，在结合国内外居家养老服务标准的基础上，制定出适合绍兴地方的智慧养老服务相关标准。在智慧养老试点的蕺山街道制定了《蕺山街道社区居家养老服务标准化试点方案》，明确目标、任务、步骤和工作要求，确保试点的有序进行。绍兴市质量技术监督局下达了绍兴市地方标准规范制修订计划，并于2015年12月拟批准发布《智慧居家养老服务信息平台建设与管理规范》、《智慧居家养老服务企业（组织）基本规范》、《老年人信息管理规范》、《居家养老服务人员管理规范》、《居家养老服务照料中心服务与管理规范》、《居家养老服务照料中心基本设施规范》、《居家养老入户服务规范》等7项推荐性市级地方标准规范，涉及智慧居家养老服务的服务质量、信息管理和服务、质量评估与监督、队伍建设等方面。

（二）开展试点工作。通过在白马社区、龙洲花园社区等10个社区建成养老服务示范点的方式，以点带面地推进智慧养老服务体系建设。同时，通过为街道社区干部、居家养老服务企业等开展业务培训的形式强化养老服务标准的宣贯推广，树立起智慧养老标准化、规范化的基本意识。

五、智慧养老标准化建设路径探索

（一）智慧养老标准化建设要以完善的制度体系为基础。虽然我国已开始越来越重视社会养老问题，但由于起步较晚，针对养老服务标准的政策性文件并不多，已出台的与智慧养老相关的规范性文件也多为建设性意见，缺乏科学性说明，也缺乏系统性梳理，没有对智慧养老所涉及的多个层面形成完整的制度体系。而绍兴市智慧养老的制度建设虽涉及到人员管理、信息平台建设、入户服务规范等方面，但由于2015年年底才初步制定，未形成一个完整体系，尚缺少市场的考验和时间的检验，与整个智慧养老服务市场实现有效监管还存在一定的距离。若各个标准“各自为政”，难免会出现标准重叠的现象，“一盘散沙”的状态势必会造成资源的浪费。因而，在试点工作的基础上，除了立足地方实际、提炼工作经验、制定切实可行的具体标准外，也需要注重顶层设计、完善制度建设、强化宣贯落实，使标准体系在实践中不断修订完善。

1、要注意结构的合理性。技术设施是智慧养老服务的物质基础，我们需要通过技术设施的规范化保障老年人享受到通过信息技术实现的智能化、高品质养老服务。养老服务标准在建设过程中容易偏向于对硬件标准的规定，而对于服务质量以及护理人员这类相对较复杂和难以量化的标准难以具体制定。养老服务业作为第三产业，重点在于服务。智慧养老服务标准制定的过程中针对服务、精神等层面的规范也不可或缺，因而在制定标准的过程中要注意结构的合理性、可操作性，要有详尽细致的服务标准，保障服务质量，从而建立起全面的服务标准体系。

2、要将广泛性和具体化相结合。养老服务是跨领域、跨行业、跨年龄层的行业，智慧养老服务虽说是一个服务系统，但它所涉及的服务领域十分广泛，囊括了老年人从物质到精神、心理需求的方方面面，因而在其标准的制定过程中要考虑到服务信息平台建设与管理、服务企业管理、老年人信息管理、居家养老照料中心管理、入户服务规范等各方面。但同时在标准设定时又要具体详细，以便切实开展实施。目前，我国出台的养老服务相关标准多是文字性、指导性的建议，各地将此作为制定养老服务标准的指导性纲领，并需要在此基础上结合地方实际做好充分的市场调研，使地方标准能够更为细化、具体化，具有更强的实践性和可操作性。

以绍兴市拟批准发布的《智慧居家养老服务信息平台建设与管理规范》等7项推荐性市级地方标准规范为例，《智慧居家养老服务企业（组织）基本规范》涉及三大方面。以管理要求这一方面为例，它又具体到机构、制度、设施设备、人员、监督投诉等标准、服务内容与要求包括生活照料、家政服务、医疗保健、精神慰藉、应急救援等各种服务及标准、评价与考核机制规定了评价指标、评价方法、考核内容、奖惩措施等。智慧养老服务需要由居家养老服务机构为居家老人提供“走进家门”的服务，因而自然要在入户服务方面设立专项标准。《居家养老入户服务规范》中规定了其服务内容包括生活照料、医疗保健、精神慰藉等，也对食物中毒、摔伤事故、烫伤事故等的安全应急处理提出了一定的标准，制定的规范细化到具体各方面的服务内容及评价。此外，《居家养老服务人员管理规范》、《老年人信息管理规范》等管理制度也在服务人员、老年人信息等各个管理层面做了详细规定，以便于在工作中落到实处。

3、要建立健全相关评估监督制度。在制定智慧养老行业标准的同时，应建立与之相配套的法律保障机制、服务监督和评估机制，在制定标准、贯彻落实的同时强化质量评估和监督检查，运用检查或暗访等形式了解标准体系的有效性、运行情况及管理状况等，确保标准的完善和落实。不可纸上谈兵，也不可停滞不前，在标准制定之后通过实地调查检查反思，切实做好记录和存档，对发现的问题及时查漏补缺，对存在的缺陷不断总结提高，促使标准体系运行的系统性、有效性和可持续性。

（二）智慧养老标准化建设要以专业的人才建设为支撑。马斯洛的需求层次理论将人类需求从高到低按层次分为：自我实现需求、尊重需求、社交需求、安全需求和生理需求。在老年人的物质需求得到满足的基础上，我们应进而关注其更高层次的心理方面的需求。硬件设施、服务质量的标准化能在客观上使养老服务从一定物质层面上满足老年人的需求，但并不能保障老年人幸福感的提升，而这对养老服务相关人员的素质提出了较高的要求。养老服务一线人员的素质将直接影响到被服务的老年人，这不仅需要有良好的个人素质，专业的业务素养、业务技能更是服务的重要保障。因而对养老服务专业人员的培养和培训也至关重要。

当前，社会不少人对养老服务这种新兴服务业有一定的偏见，将养老服务人员视作家政服务人员，这也是高校毕业生不愿投入到养老服务行业的原因之一。智慧养老巨大的人才缺口和养老服务专业人才不愿从业的消极心态形成矛盾，导致智慧养老行业人力资源匮乏。目前，政府十分重视养老服务队伍的建设，在大中专院校中一方面支持相关养老护理专业的开设，另一方面也鼓励护理专业、社会服务与管理、家政学等相关专业的毕业生从事养老服务工作。但随着社会发展，社会分工越来越细化，从事智慧养老服务的工作人员也应走向专业化、职业化，从而为老年人提供更为全面、优质的服务。由于智慧养老服务中除了有家政服务、生活照料外，还有医疗保健、精神慰藉等方面，这就需要有拥有相关资格证的专业人才来提供服务。如：提供诊疗服务的人员应由执业医师担任，提供老年医疗护理服务的人员应由注册护士担任，提供老年康复治疗服务的人员由康复治疗师担任，提供老年心理/精神支持服务的人员由心理治疗师、医护人员或社会工作者担任，等等。而对于这类专业人员，政府除了号召鼓励外，也应制定相关政策对智慧养老从业人员给予工作岗位管理、工资福利等方面一定的优待，并建立健全相关专业人员的培养培训机制，通过宣传提升养老服务人员的职业形象，提高其社会认同感，吸引更多的高校毕业生从事该行业，保障养老服务的质量。

（三）智慧养老标准化建设要以积极的宣贯指导为助力。从绍兴市智慧养老试点地区调研情况看，普通民众对于智慧养老标准化建设的概念还十分陌生，这势必会使智慧养老标准化实施过程中缺乏民众监督力，影响标准的贯彻落实。要使标准化工作具有民众影响力首先要通过相关工作人员的宣贯推广，通过系统培训提升智慧养老一线工作人员的标准意识、服务意识和服务水平，深入群众，通过多种渠道，运用多种民众喜闻乐见的形式更为广泛地宣传标准化工作，使民众监督成为完善养老标准的另一种渠道，营造全社会重视标准化建设的良好氛围。

信息时代，智慧养老作为一种新型的养老模式，适应了当今的社会需求。在我国智慧养老之路的起步阶段，通过制度完善、人才培养、宣贯和指导等措施支撑标准化体系的建设和实施，对于保障养老服务业的健康、可持续发展起着至关重要的保障作用，对于构建“老有所养”的和谐社会也将起着不可或缺的促进作用。

主要参考文献：

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