涉农专项资金效益审计的几点建议

王金华 宋媛光 孙晓睿

摘 要：涉农专项资金是指国家以投资、补助或其他形式投向农业、农村和农民的各项专项资金。其设立、分配、使用、管理以及后续效益评估环节都会存在一定的问题。审计机关是保障涉农专项资金的安全、提高资金使用效益的重要监督部门，目前对涉农专项资金效益审c审计新技术，审计评价体系不完善等。因此，侧重农村基础设施效益审计，从健全涉农资金管理制度和效益审计机制、改革效益审计用人机制、构建效益审计评价指标体系、采用先进的效益审计方式方法等方面进行论述，并提出了相关建议。

关键词：涉农专项资金；效益审计；审计方法；评价指标

中图分类号：F239.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）08-0155-03

2015年4月中央2台“经济半小时”用一周的时间报道了农村水利工程建设使用效果存在的问题，其中，4月7日报道山西省水利厅2011年建成的提黄灌溉工程——高家湾和马家湾工程。该工程目的是把黄河水引到山上灌溉，预计投资5 027万元，实际投资7 000多万元。但建成已4年村民们没用过该工程的引水，储水池长满了草，工程后期管理无人问，惠民工程成了摆设，令人痛心。如今涉农资金已成为“重点资金”，国家2011—2013年投资1万多亿元资金用于水利工程，涉农专项资金是否运行得有效益，需要通过效益审计进行审查和评价。由于效益审计在实际运用中还存在许多不足，因此，针对目前涉农专项资金效益审计谈几点意见。

一、健全涉农资金管理制度和效益审计机制

涉农专项资金管理和效益审计制度不健全。涉农专项资金的特点是数量大、面广，资金来源渠道多、管理部门多、涉及单位多，造成资金投入分散，影响投资效果。

对涉农资金管理、使用责任缺乏明确、有效的约束机制，目标考核、激励奖惩、验收评价机制不健全，造成责任人效益观念淡薄、责任意识缺乏，造成资金损失浪费、被截留挪用等无效结果。此外，在实际进行涉农资金效益审计操作时缺乏必要的规范和评价依据。

应通过制度建设，从源头上保证涉农资金效益，为涉农资金效益审计的开展创造良好的法律环境，使效益审计法制化，使效益审计既合法又有权威性；并将涉农专项资金效益审计结果纳入资金管理部门领导干部的考评体系，将其作为责任追究制度的一个组成部分和政府官员政绩考核体系的一个指标，增强领导干部的责任意识，防止屡审屡犯问题发生。

二、改革涉农专项资金效益审计用人机制

开展涉农专项资金效益审计涉及政策、法规、财务、农业、管理、工程等各个方面，涉及资金量大、范围广，审计程序与方法更加复杂。目前，既懂财政财务、法律法规，又熟悉农业政策、工程管理的复合型人才奇缺，因此，要改革涉农专项资金效益审计用人机制。

（一）改进审计单位内部用人机制

审计机关要打破部门科室限制，建立审计人员合理使用机制；淡化单位和科室的专业限制，建立项目组运行机制，按任务安排人员组合，统一使用，合理调配审计力量；建立审计人员合理流动机制，横向流动制度与纵向流动制度相结合。实行审计人员全员轮岗，防止审计干部“审计疲劳”，丰富审计经历。加大审计人才引进力度，增强队伍活力。

（二）建立外聘兼职审计人才库

充分利用社会资源为审计服务。审计队伍除具有财务、审计专业人才外，还应有工程类、畜牧业、养殖业等专业知识的审计人才，储备各个专业人才，审计机关可以采取向高等院校和有关专业技术机构聘请相关专业技术人员等方法，参与审计工作，弥补审计机关专业人才不足的问题。

三、健全完善涉农专项资金效益审计评价内容和评价指标

目前，涉农专项资金绩效评价指标存在很大的局限性，存在只有财务指标，没有非财务指标；有简单的经济效益指标，没有社会效益和环境效益指标；只有历史指标，没有未来价值指标等现象，造成效益审计评价结果不全面、准确性差，评价依据不充分，增加了审计人员准确判断和科学表述涉农专项资金效益的难度，影响效益审计的质量和审计结论的可信度。

（一）经济效益审计评价内容和指标

主要审查评价涉农专项资金拨付到位率、审查有无存在截留、应配套的资金是否及时配套到位、指标有资金到位率等；审查实际用于农业方面的专项资金发挥效益的比率，是否有资金被挤占挪用、发生损失浪费等现象，指标有专项资金有效利用率、投资回收期、投资回报率等，如水利工程的蓄水能力、灌溉能力等。从项目决策、建设、运营各个环节审查，有无决策失误、工程质量隐患，是否存在建设进度缓慢、项目闲置难以运营等不经济情况。

（二）社会效益审计评价内容和指标

主要从项目是否有利于社会安定团结、是否改善了生产生活条件、是否促进区域经济发展等社会效益出发。如通过新建道路、水利设施、架设输电线路等工程，评价指标可用提升了土地价值、缩短了出行时间、新增灌溉面积，提高了农产品的产量、新增就业率、新增区域GDP等指标，社效益等多个角度来构建效益审计评价指标。社会效益多数难以用货币计量价值，因此，应多以实物、时间或劳动量指标为主。

（三）环境效益审计评价内容和指标

在生物科学中，环境指的是生物的栖息地和直接或间接影响生物生存与发展的各种因素。工程施工和竣工后对环境将产生一定的影响，通过自然的修复与调节，能够达到新的结构平衡，而人类活动的增强，如旅游活动的开展，必将影响及打破新的平衡，形成动态的环境系统结构。

因此，在审计施工方案设计、实施时，应把重点放在是否具有自主的环境保护意识。比如，对历史悠久的自然景观的破坏；对区域人类生活水平及原有动物、植物存在数量的影响等，以及基础设施的建设是否引起水质的变化、空气质量的变化等；利用水指标和空气指标评价等。

四、运用先进的审计方式方法

目前，涉农专项资金效益审计的方式、方法简单落后，基层审计人员相对老化，观念落后，知识陈旧，审计技术方法仍为就地手工搜集、整理、复核及分析等，并未充分利用现代审计新技术。因此，要搞好涉农专项资金效益审计，审计人员要转变审计理念，摆脱传统的就账查账思维方式，遵循从宏观到微观，再从微观到宏观的审计思维方式，要跳出账本搞审计，多从体制、机制和管理层面上查找问题。审计人员必须在账面审计基础上，除了通过走访调查、实地察看和业务核对外，还要运用现代审计技术。采取多种审计方式方法，真正弄清涉农专项资金使用的真实情况。

（一）现代审计技术

利用计算机、互联网技术等进行在线审计，加快建立农业资金审计信息数据库的步伐，充分利用计算机审计的查询、分析、筛选功能，提高涉农资金审计获取信息的能力，系统地反映资金在分配、使用中的不规范的问题，促进规范资金管理，利用航空测量、GPS等技术进行实物量的审查。先进的审计技术方法，还包括风险评估及重要性确定、利用各种数学和统计方法进行定性分析等。

农业基础设施建设项目具有特殊性，涉及农田改造、水利工程、节水改造、农业科技示范推广等建设、环境评估、质量评价等业务性问题。这些业务专业性强，需要聘请专家参与检查并指导审计工作，不断提高涉农资金效益审计的工作效率和工作质量。

（二）进行延伸审计

根据资金的流向向被审单位以外的单位和个人调查了解情况。资金的主管部门长期滞留资金的问题比较普遍，是审计调查的重点。滞留涉农专项资金主要表现为：一是财政部门大量长期结转。在审计中要审查2—3个年度专项资金管理台账或其他相关资料，逐笔审核结转资金和结转项目。二是以虚列支出方式长期滞留专项资金。重点关注资金往来、特别是年末规模较大的资金往来。三是财政部门通过过渡专户滞留专项资金。对存在的问题调查取证并分析产生的原因。

（三）重大项目采用全程跟踪问效审计模式

审计监督滞后，特别是农田水利设施建设项目、生态环境保护等许多项目的隐蔽工程由于事前没有参与监督，工程量的真实性和工程质量的好坏很难确定，使审计的效果大打折扣。如许多农业基础设施建设项目从申报立项到竣工验收长达几年，常常发生人事变动、市场价格变化、经营场地变化等诸多变化，导致审计过程中出现收集资料难、找人调查难、取证难等。因此，对重大涉农专项资金采用跟踪问效审计模式，变事后审计为事前事中审计，既能及时查处和纠正资金在拨付、使用、管理中存在的违规问题，又能适时监督资金使用效益，对有重大管理缺失、损失浪费、改变资金用途等问题能够及时制止，确保资金使用效益最大化。

五、加强审计与相关部门的协作配合

目前，审计机关与公安、监察、检察、税务部门均建立了协作配合机制，在案件查处、移送中发挥了重要作用。但在效益审计中，审计机关与其他专业部门的协作配合并不广泛。有许多领域是审计所不熟知的，专业性非常强，如环保、水利、建设、交通等，若在审计中能与相关部门协作配合，对防范审计风险、提高审计质量、节约审计成本将是有益的。审计机关要督促有关部门及单位进一步规范和加强对涉农专项资金的会计核算、财务管理与监督检查工作，促进管好、用好涉农专项资金，确保专款专用，提高资金使用效率。

涉农专项资金的效益体现在专项资金设立、分配、拨付、管理和使用的全过程，因此，审计机关应进行全过程跟踪审计。应完善涉农专项资金效益审计的法规，改革效益审计用人机制，构建科学合理的效益审计评价指标体系，采用先进的审计方式方法，以提高涉农专项资金效益审计的效率和效果。