中国自贸试验区对标TPP:成效与展望

2016-05-14 09:48吴娟
商业经济 2016年8期
关键词:对标

吴娟

[摘 要] 面对美国主导TPP以重塑全球经贸规则的新动向,中国要因势利导,争取双赢结局。加快实施自贸区战略,是中国积极参与国际经贸规则制定、争取全球经济治理制度性权力的重要举措。自贸试验区设立近三年来,对标TPP成效显著。中国只有继续主动以推进政府职能转变、促进投资贸易自由化、推动金融开放创新、创新驱动产业发展等对标TPP,加快改革创新,才能实现从国际高标准投资贸易规则的被动接轨者、跟随者转变为参与者、制定者。自由试验区应大胆开放创新,不断摸索出中国其它地区可以适应和复制推广的规则,引领中国深层次改革。

[关键词] 自贸试验区;对标;TPP

[中图分类号] F127.9[文献标识码] B

一、TPP内涵透视

(一)TPP概述

2016年2月4日,《跨太平洋伙伴关系协议》(Trans-Pacific Partnership,简称“TPP”)取得实质性突破。美国、日本、澳大利亚、文莱、加拿大、智利、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡和越南在奥克兰正式签署TPP协议。这12个国家加起来总人口约8亿,覆盖全球约40%GDP。TPP协议由美国主导,前身是由新西兰、文莱、智利、新加坡四国于2002年发起谈判、2005年达成的《跨太平洋战略伙伴关系协议》(Trans- Pacific Strategic Economic Partnership Agreement,TPSEPA),也即“P4协议”。美国于2009年宣布加入谈判。TPP谈判由两大部分构成:一是知识产权保护规则等所有12个谈判参与国一起决定的领域;二是诸如某种物品关税减免等双边磋商领域。从TPP的内容来看,其属性应该是自由贸易协议(FTA)。

TPP协议包括30个章节,涉及投资、贸易、金融等诸多关键领域。除了取消关税、全面贸易准入、实现货物贸易与服务自由化等大多数自贸协议的内容,还包括政府采购中的国民待遇和无差别待遇、保证国有企业与私有企业的公平竞争、保护知识产权、战略性合作,劳工保护、绿色增长等内容和大量的法律条款。

全面的市场准入、区域性承诺方式、应对新的贸易挑战、包容性贸易以及区域一体平台这五大特征使得TPP协议成为“21世纪标志性协议”,代表未来全球贸易投资规则的发展方向。TPP大幅降低了成员国间商品与服务的关税及其它门槛,明显突破了传统贸易制度的框架,意在通过新的贸易投资规则来重塑新的全球经贸制度体系,催生全球最大的自由贸易区。

(二)TPP特征

1.高标准与全覆盖并行。TPP在开放程度上明确指向“高标准”:在环保、劳工、原产地和政府采购等方面包含诸多高标准条款。同时,TPP还具有“全覆盖”的特点,具体内容不仅规定取消或降低商品关税,还涵盖投资、竞争政策、技术贸易壁垒、食品安全、知识产权、政府采购以及绿色增长和劳工保护等;不仅涉及传统的国际贸易领域市场准入的相关问题,还将当前国际贸易与经济一体化中出现的阻碍贸易自由化、违背非歧视原则的国内管制问题纳入其中,覆盖领域之广远超一般的自贸协议。

2.经济利益与政治利益交织。TPP实则美国在实力和霸权相对衰落背景下的被动和次优选择战略动机。其终极战略目标,一是解决贸易失衡问题、促进自身经济增长,二是助推美国“亚太再平衡战略”,企图维护其对亚太地区经济体系的主导权。美国加入并主导TPP,表现出明显的经济政治利益倾向。通过TPP,美国可能分享亚太地区经济高速增长的收益,开拓新市场,增加在亚太地区的出口,促进国内就业和经济繁荣;通过TPP谈判,美国还可以全面介入东亚区域一体化进程,确保其在东亚的地缘政治、经济和安全利益。从本质上看,TPP是美国打压和排挤中国等新兴国家,意图继续主导新时期全球贸易投资规则的武器。

3.开放性与排斥性共生。美国宣称TPP是开放的,却将中国排除在TPP首轮谈判之外,这引起许多猜测,认为美国意在孤立中国。其实,美国宣称开放TPP与首轮谈判排斥中国,两者并无矛盾。美国深知以中国的庞大体量和在全球价值链和市场中的重要地位,以TPP来孤立中国不现实——况且,中国的周边外交初见成效,已与包括TPP成员中的澳大利亚、文莱,智利,马来西亚,新西兰,新加坡,秘鲁和越南等国在内的跨太平洋多个国家与地区达成了双边自贸协定,目前其它FTA谈判也正同步有条不紊推进中,轮轴-辐条形FTA网络逐渐完善,一定程度上可以有效对冲TPP的负面效应,中国绝不可能被排除在跨太平洋的贸易圈之外,没有中国的TPP“蛋糕”难以做大。国际竞争不是零和博弈,只要中国以开放倒逼改革,在恰当的时机加入,双方乐见双赢局面。但美国更深谙,一旦中国加入首轮谈判必将影响谈判进程和结果,使TPP谈判脱离美国掌控。这也是奥巴马总统反复强调“美国不允许中国等国家来书写全球经济的规则”之深意。

4.不平衡与不确定性并存。TPP内部成员具有广泛、复杂性等特点,既有美国、加拿大这样的高收入国家,又有墨西哥、智利这样的中等收入国家,还有越南这样的低收入国家,各参与国彼此间在经济水平、文化和体制诸方面差距较大,国家间发展不平衡。而TPP中有关显著地减少贸易保护、限制对外国投资者的监管、政府采购机会均等、金融自由化等方面的高标准规则很显然走出了发展中国家的能力承受范围,执行起来难度不小。尽管TPP协议已签署,但还需要各成员国立法部门批准通过方能正式生效。不少TPP成员国需要多个步骤才能走完法律程序,预计多数国家最终会批准协议。不过加拿大和美国等国家因选举等政治局势复杂,仍然存在有拖延TPP协议付诸实施的风险。可见,TPP协议的后续梯次生效、执行及达成目标等前景尚充满不确定性。

二、中国自贸试验区对标TPP成效

(一)对标TPP是自贸试验区的核心任务

长期来看,TPP倡导的投资贸易自由化便利化,符合经济发展规律,也顺应全球化发展趋势,中国应该加入TPP。但中国目前被排除在TPP之外,短期内也不具备加入TPP的条件。自贸试验区的设立,正是为了对标以TPP为代表的国际投资贸易新规则,既是国家制度创新的试验田,同时也是对外开放的压力测试平台,可为中国参与高标准国际规则的制定积累实战经验。毋庸讳言,制度创新是自由试验区的核心使命,而自贸试验区在制度创新的设计上,是以对标TPP为代表的高标准经贸规则为核心任务。

(二)自贸试验区对标TPP成效显著

自贸试验区成立以来,主动对标TPP进行制度创新,成效显著。以下撷取实践典型:

1.针对TPP关于“投资”与“竞争”等相关条款,自贸试验区对标TPP等国际通行规则,积极探索以负面清单为核心的投资管理制度创新,提高投资便利化水平。主要包括负面清单管理、商事登记制度改革、企业准入单一窗口、境外投资管理、服务业扩大开放等改革。(1)建立负面清单制度。从2013年上海自由贸易试验区创设负面清单、到2014年完善负面清单、再到2015年四个自由贸易试验区共享“负面清单”,特别管理措施由190条瘦身到现在的122条,既为中外资提供了“国际化、市场化和法治化”的营商环境,又为各级政府构思了“简政放权”的职能转变的大思路。对清单内的领域,外资企业要先经过立项核准才能进行工商注册登记;清单外的领域实施备案制,办理时间大大缩短。(2)实施境外投资管理方式改革,境外投资无须经过发改委审批,而是直接到自由贸易试验区管理委员会备案;无需外管局核准换汇申请,而是由银行间接监管外汇的使用问题,从而大幅提高投资效率。(3)落实服务业扩大开放措施,自贸试验区已经主动在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务六大领域进行扩大开放的尝试,暂停或取消了投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施(银行业机构、信息通信服务除外)。其中,福建自贸试验区则应扩大服务贸易开放。

2.针对TPP关于“货物贸易”与“海关管理与贸易便利化”等相关条款,自贸试验区对标TPP等国际通行规则,积极探索以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新。海关、检验检疫、海事等口岸监管部门探索建立具有国际先进水平的贸易监管制度,推出多项创新举措以促进区内货物、服务等各类要素自由流动。(1)创新“一线放开、二线安全高效管住、区内自由”监管制度。其中,海关部门着力监管服务创新:一是由企及物,把管理的重点从管好货物向管好企业转变。二是差别化管理,对企业实行分级管理。而检验检疫部门的制度创新也突出两个理念:一是管检分离,把力量集中到监管上,常规性的检验工作交给社会上的企业去做,然后采取“第三方检验结果采信”;二是合格假定,假定进出口商品都是合格的,然后把更多精力放到事中事后监管上去,抽查到底是不是合格。(2)实施国际贸易“单一窗口”管理制度,贸易商通过一个入口向各相关政府机构提交贸易进出口或中转所需的单证或者数据,既减轻了企业负担,为企业节省通关费用;又提升了政府效能,提高了通关效率。(3)探索建立货物状态分类监管模式,货物状态分类监管是国际惯例。此种管理主要应两种经济运行状态的改变而产生,一是商品生产无国界,二是全球分销。货物状态分类监管具体就是“分类监管、分账管理、标识区分、联网监管、实货监控”,为企业将保税货物与非保税货物共同配送、加工、制造提供便利。

3.针对TPP关于“金融服务”等相关条款,自贸试验区对标TPP等国际通行规则,积极探索以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新。(1)设立自由贸易账户体系。FT账户体系犹如金融的“特殊监管区”,“一线”完全放开,同境外账户连通完全自由;“二线”与境内账户的沟通是有管制的,也即“一线放开、二线自由”,今后资本项下可兑换等改革都要在FT账户上进行。(2)开通境外融资渠道,倒逼国内利率市场化改革。取消了境外融资的前置审批,企业可以自主开展境外融资活动,自主权衡境外融资的币种和期限结构。

4.针对TPP关于“监管一致性”“透明度和反腐败”等相关条款,自贸试验区对标TPP等国际通行规则,积极探索以政府职能转变为核心的事中事后监管制度创新。包括安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度等制度创新。

5.针对TPP关于“争端解决”等相关条款,自贸试验区对标TPP等国际通行规则,积极探索尝试投资争端解决新模式。上海自贸试验区在争端解决方面已开展改革尝试,《中国(上海)自贸试验区仲裁规则》在国际商事仲裁方面已经启动改革。

三、中国自贸试验区对标TPP的创新路径展望

中国只有继续主动对标TPP,加快改革创新,才能实现从国际高标准投资贸易规则的被动接轨者、跟随者转变为参与者、制定者。当前,自由试验区应大胆开放创新,不断摸索出中国其它地区可以适应和复制推广的规则,引领中国深层次改革。

(一)以推进政府职能转变对标TPP

TPP在关税减让、服务业和投资开放、劳工和环境标准、约束国有企业等方面提出高标准,尤其是负面清单管理模式对政府经济管理模式提出严峻挑战。首先,要加快行政审批制度创新,在更大范围更深层次推行负面清单管理模式,政府主动减少和规范对企业经济活动的行政干预,为企业创造更广阔的市场和创新空间,为实现内外资统一的市场准入提供基础。其次,要加快监管服务制度创新,积极实施简政放权,以“简政集约、通关便利、安全高效”为重点,不断提升政府监管能力。

(二)以促进投资贸易自由化对标TPP

TPP由美国主导,在全球化语境下构建了一套新的国际投资贸易游戏规则,核心在于促进生产要素跨境自由流动。鉴于此,中国自贸试验区应着力推进货物贸易、服务贸易和投资领域的自由化与便利化。首先,对标TPP而采用货物贸易和服务贸易通关便利化规定,提高通关效率,实现人员、货物和资金自由跨境流动;并通過营造良好营商环境,对国外先进生产要素形成虹吸效应,推进要素集聚。其次,对标TPP探索适应跨国投资领域的新规则,采用高水平准入前国民待遇、最低待遇和最惠国待遇等,建立独立和权威的国际仲裁渠道,不断提高投资便利化水平。

(三)以推动金融开放创新对标TPP

TPP条款中规定各缔约方的金融服务提供商无需在另一缔约方设立运营机构即可向其境内提供服务,除非出于适当管理和监督的需要,该服务提供商须在另一缔约方注册或者得到授权。只要一缔约方的国内企业被允许提供某项新服务,其他TPP缔约方的服务提供商可以向该缔约方境内提供该服务。这将构成对中国金融业的巨大冲击。对此,中国自贸试验区应该通过对标TPP进行金融开放创新,提升金融业的国际竞争力。首先,应探索金融领域的全方位开放,设立中立和透明的投资仲裁机制,允许跨境销售金融产品,赋予其金融新业态、新产品、新服务最惠国待遇,实现金融领域的可控下的畅通。其次,应加快人民币国际化进程,结合人民币加入SDR的契机,在稳定国内金融市场的基础上,继续推进在自由贸易账户体系、投融资汇况便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革等方面的金融改革创新,为投资贸易自由化、便利化提供强大金融支撑。

(四)以创新驱动产业发展对标TPP

随着当前中国人口、土地等红利的逐渐消失,改革开放30多年来依靠资本、劳动力和土地等要素的高投入和资源环境的高消耗为特点的粗放型经济发展方式已经达到极限。中国亟需对标TPP,通过产业高端转型,由依赖低端要素投入转向创新驱动经济增长。首先,中国制造业应通过自主创新,从过去被动接受产品内国际分工,转向主动在全球价值链两端实现攀升;加强战略性新兴服务业对高端制造业的支撑作用,推进产业结构优化升级,为产业结构转型升级探索可行路径。其次,TPP在某种程度上为国有企业的跨国经营建立了新规则,为此,中国应主动对标TPP推进国企业突破性改革,大胆推进国企资本结构、所有者权益等根本性改革,从而为民营企业创新留出更多的产品市场和要素市场空间,有助于提升中国企业的整体创新水平。

[参 考 文 献]

[1]黄茂兴,等.TPP的中国策[M].北京:北京大学出版社,2016

[2]林毅夫.中国应该加入TPP美国应该加入AIIB[EB/OL].腾讯网.http://finance.qq.com/a/20150329/020858.htm,2015-03-29

[3]饶芸燕.规则重构与战略突破:TPP、中美BIT与上海自贸试验区[J].上海经济,2015(4)

[4]张鑫.以深化改革积极应对TPP[N].中国社会科学报,2015-10-27

[5]霍建国.美国主导TPP的影响及我国的应对措施[N].学习时报,2015-11-23

[责任编辑:王凤娟]

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