农产品质量安全监管分析

孔月明

[摘 要]随着我国经济进入新常态，供给侧与需求侧的矛盾严重制约经济发展，发力供给侧改革，重点推进“三去一降一补”成为当下要解决的重点任务，为了补齐民生这块短板，提高农产品质量安全监管显得尤为重要。近年来随着老百姓饮食需求的多种多样，我们的供给侧却出现了严重的不平衡，频繁出现大大小小的农产品质量安全问题，所以本文主要从加强农产品质量安全的重要性及必要性入手，深入研究当前农产品质量安全监管中存在的问题并分析其原因，并在此基础上进一步探讨农产品质量安全的发展路径，旨在进一步促进农产品供给侧的改革。

[关键词]农产品质量安全监管；现状；对策

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）08-0057-05

关于农产品质量和食品安全，习近平总书记在中央农村工作会议上发表重要讲话并强调“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全”[1]。农产品质量安全虽然经过2009年的整治，已形成“稳定向好”的态势，但日前，山东的“毒西瓜”事件将农产品质量安全存在的隐患再次曝光在公众面前，引发了公众对农产品质量安全问题的担忧，并且监管部门的公信力又一次受到公众的质疑，“还我安全食品”成为消费者最为热切的期盼。

一、农产品质量安全监管的必要性与重要性

关于农产品及农产品质量安全的概念，2006年颁布的《中华人民共和国农产品质量安全法》中明确规定农产品是指诸如高粱、玉米、花生等在农业中直接得到的产品，即初级农产品，不经过任何加工程序在农业活动中获得的植物、动物及其产品。比如，烟叶、毛茶、食用菌、瓜果蔬菜、花卉、苗木、药材、粮油作物、牲畜、水产品、林业产品等。农产品的特性：（1）具有季节性播种、季节性收获的特点；（2）具有地域性差异，要求选择适宜播种的农作物进行农业生产活动；（3）易于腐烂，注意保鲜；（4）种类丰富，数量繁多，要求完善的销售渠道进行农产品“消化”；（5）农产品的生产地与消费地的跨域矛盾，对销售渠道提出更高要求；（6）农产品作为农业生产的产物，不可避免地受到自然条件的影响与制约，产量不稳定；农产品质量安全这一概念随着2006年的《农产品质量安全法》的颁布，逐渐得到了应有的重视。《农产品质量安全法》的颁布，推动了以农业部为监管主体协调各监管机构的监管体系的建立，也推动我国农产品质量安全管理工作步入法制化轨道。

随着我国经济进入新常态，经济下行压力的增大，农产品质量安全监管也出现了新情况与新问题。2016年作为“十三五规划”的开局之年，我们应秉承五大发展理念，力争在农产品质量安全问题上下足功夫，为老百姓营造从农田到餐桌的安全饮食环境。为此，习近平总书记在2016中央农村工作会议中也做出了新的部署，要求“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给”[2]。因此我们要充分认识到农产品质量安全监管工作的必要性与重要性，切实提高监管的标准，建立必要的处罚机制，落实国家关于农产品质量安全的方针政策，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

（一）农产品质量安全监管是我国农业战略性结构调整和增加居民收入的客观要求

随着经济的迅猛发展，我国农业发展进入新的发展阶段，这就对我国农业结构进行战略性的调整提出新的发展要求，即更高水平的农产品质量安全成为农业发展与农村经济增长的当务之急，同时，农产品质量安全监管机构也要紧随农业发展结构调整的步伐，加强与之配套的监管工作的部署。中央提出要走现代的农业发展道路，具体是指“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”，更加注重数量、质量和效益相统一的道路。从过去的农业发展历史发现：我国一直集中力量增加农产品的数量，为了满足市场的需求。但却忽略了生态与安全的重要性。当前，我国农业正面临着战略性结构调整的关键时期，由过去的片面追求发展速度，过度消耗资源的粗放型发展方式转变全面追求质量安全与环境保护的资源节约型发展方式。我国是农业大国，以农业生产为主要谋生手段的农业人口占总人口比重的69%，农产品质量安全监管工作的有效完成能调整农产品的供求关系平衡，畅通农产品的销售渠道，最大化实现农产品的“供—求”的空间对接，降低农产品积压在农民手中造成亏损，从而提高农民的收入水平。加强农产品质量安全监管，是提高农产品的安全质量、保证消费者的饮食安全、促进我国农业战略性结构调整、提高农民收入水平的客观要求。

（二）农产品质量安全监管是提高居民消费水平、促进国民经济发展的客观要求

民以食为天，居民的生活离不开对农产品的需求。随着我国农业发展进入新阶段，居民收入水平、生活水平都有所提高，对农产品的要求也随之提高，不仅仅要求数量上种类多、数量大的农产品来满足居民的日益增长的需求，还要求在质量上能提供足够安全、可靠、值得信赖的农产品。如果我们无法向消费者提供健康、安全的农产品，会引发消费者对农产品质量安全的不满与质疑，甚至会引发对政府的信任危机。消费者为了维护自身健康，宁愿花高价钱购买符合安全标准的国外进口产品，这将大大降低市场对我国农产品的消费需求。“内需”动力不足，会导致我国国民经济增长不足。这为社会稳定带来多大的冲击是可想而知的。必须清楚的认识到农产品质量安全监管的形势是多么严峻，在农产品质量安全监管上必须建立完善有效的农产品质量安全的监管体系，贯彻落实监管责任，做好农产品从生产到消费的各个环节的监管工作，为消费者提供更为安全、卫生、品质高的农产品，让消费者吃得安心、吃得放心。这在某种程度上会提高消费者对安全农产品的购买欲望，不断提高居民的消费水平，刺激国民经济增长，拉动国民经济的向前发展。

（三）农产品质量安全监管是参与“经济全球化”，转变对外开放战略的客观要求

在经济全球化的发展趋势下，一国经济的发展逐渐由国内延伸到国际，这已经成为各国谋求自身发展的出路所在。由于我国农产品出口加工贸易在整个进出口贸易中占有很大的比重，再加上“一带一路”国家战略的实施，所以加强农产品质量安全监管，提高整个农产品的质量成为我国更好的参与经济全球化的必然要求。以往我国的对外开放中以输出农产品的数量与规模为主，经常遭受绿色贸易壁垒，因为西方发达国家利用国际苛刻的环境标准以及较高的卫生标准等限制我国同类商品的进入，以保证它们国家自身企业以及农产品的竞争与销售。所以要想在国际市场发挥我国农产品的优势，增强农产品的竞争力，必须转变对外开放战略，以提升农产品的质量为主攻方向。而监管作为提高农产品质量安全的重要一环，必须在农产品的对外开放中发挥应有的作用，不仅要对国内人民群众的健康负责，也要对国外人民的健康负责。

（四）农产品质量安全监管是推进依法治国的客观要求

党的十八届四中全会确定全面推进依法治国的战略部署，对提高国家的治理能力与治理体系建设提出具体要求。而对于加强农产品质量安全监管工作来说，监管工作不仅要在制度上形成相关体制机制，而且要在法律法规层面健全监管的依据，彻底贯彻落实监管责任，深入推进农产品质量安全执法工作，这不仅是全面建成小康社会的必然要求，也是全面推进依法治国的重要环节与关键任务。全面推进依法治国要全面确立“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的农产品法制监管环境。虽然我国《农产品质量安全法》的确立解决了农产品质量安全监管的法律空缺问题，而要进一步完善农产品质量安全监管工作，就要着手调研，深入实际，解决当前法律法规中所存在的有法不依、执法不严、违法难究的问题，势必将全面依法治国落实到实处。

二、农产品质量安全监管存在的问题及其原因

（一）农产品质量安全监管存在的问题

农产品质量安全监管是贯穿农产品生产到销售再到消费的各个环节的监管行为，也是一项统筹、协调各方的全局性的监管任务。由此，其所面临的困境也非单一的，应具体全面的分析监管困境的问题所在。

1.生产投入违规现象严重。农产品的生产投入品种较多，其中也掺杂着质量不合格、假冒伪劣的产品，比如2010年的新疆生产建设兵团的6324亩土地甜菜作物绝收；2012年辽宁阜新“SBS903美国进口甜玉米”导致甜玉米减产；2012年安徽合肥的伪劣水稻种子案等。

2.农产品生产流通环节仍然存在投机行为。生产商户为了盈利而采取了一系列违规的投机行为是监管机构不容忽略的问题。比如：人工种植业中农药成分不达标，农药残留超标仍然存在；人工饲养业“瘦肉精”以及抗生素仍然继续被沿用；渔业仍然会在运输途中使用孔雀石绿来延长受损鱼的寿命。

3.农产品生产者法律意识有待提高。农产品生产者受自身文化水平限制，法律意识不强，诚信经营意识缺失，只顾眼前利益，不求长远发展，加大了农产品质量安全监管的难度。

4.基层监管体系建设滞后。县乡两级存在人才不足、机构不足、经费不足的普遍问题，相应的配套措施并未在县乡设置，导致上下信息不对称，监管的责任与任务无法落实。

5.相关农产品监管部门的监管过程流于形式，没有将文件中明确列出的监管内容，监管方法，监管职责，监管机制落到实处，造成监管成本增加，监管效率低下；监管部门缺少责任溯源机制也是造成监管不力问题的原因之一。

（二）农产品质量安全监管困境产生的原因

1.农产品质量安全监管系统复杂性是基础。农产品质量安全监督是由一系列独立存在又相互联系的子系统组成的综合性系统，首先，系统主要包含监管的主体、客体以及监督的过程。主体包括上级负责监督工作的政府及其相关部门，还包括下级被监督的从事农产品生产经营及流通、消费的商户，还包括进行社会监督的社会相关组织协会以及负有监督义务的个人。客体是指农产品质量安全监督的承受对象，主要指与农产品相关的一系列初加工产品以及深加工的产品，主要包括种子、化肥、农药、饲料、食品添加剂、水产品等。过程则指实现安全监管的手段，包括安全监管的法律法规、组织机构、技术手段等等。其次，系统涵盖的内容极其广泛，不管涉及到中央到地方，而且除了监督大型农业企业还要监督一般农业企业，监督的对象不仅包括大宗农产品还包括零散产品。最后，由于监督内容的复杂性决定了监督关系的复杂性，监督主体与监督客体间并非简单的线性关系，而是复杂的交错性关系，是由政府组织协同社会组织以及消费者个人交错地对农产品质量安全进行直接或间接的监督。

2.农业生产主体的行业自律性不足是根本。首先，对于作为农业生产的主导者的农民而言，耕种完全靠经验：何时开始播种？以何种方法播种？用何种工具？施什么肥？播种什么样的种子？这都是靠祖辈传承下来的经验，他们无从判断正确与否，只管根据每年的庄稼收成作为农业生产成功与否的衡量标准。同时，中国的农民缺乏完备的农业知识与技术的支撑，并且我国农业技术人员配备不足，尤其是偏远农村地带，导致整体服务能力过低。

其次，农资经销商和农民是理性的个人，追求个人利益才是其行为的标准，农资经销商为了追求商业利润最大化，以低价购买不合规定的化肥、农药以及种子，而农民也会为了增加收入更乐意接受低价购买农资产品，由此农民进行简单的成本与收益的计算，购买低价的种子、农药和化肥可以降低农业生产的成本，从而提高农产品收益。为了个人利益，无暇顾及产出的农产品是否硝酸盐超标，是否重金属超标，又或者是否农药残留超标，政府也并未提供有效的引导和鼓励机制。以上两点表明农业生产主体的行业自律性不足，严重缺乏安全意识和法律意识，这在源头上加大了农产品质量安全监管工作的难度。

3.农产品质量安全监管体系功能缺失是关键。监管组织体系建设亟待加强：（1）农产品质量安全监管组织机构内部监管人员不足、缺乏专业的监管人才、激励监管人员主动监管的机制不足导致的监管能力低下以及农产品质量安全监管执法力度不够、缺乏专业技能的监管人才更突出表现在县以下的农产品质量安全监管员、并且村级缺少农产品质量安全监督体系等都表明监管体系及其功能急需完善。（2）农产品检测检验能力有待提高，县、乡、村（基地）三级农产品防控建设滞后，尚未形成系统的监管体系及配套长效管理机制，存在职责不明、管理不到位现象；农产品的检测体系不健全，监测密度不够，农产品缺乏经常性的检测监督；对不法经营者的处罚打击力度不大，监管威慑作用尚没有形成；“分段监管为主，品种监管为辅”的监管方式存在缺陷，容易造成职责不明、合力不够。对于已建立了农产品质量安全检验机构的地区，存在缺乏专业技能的检测人员、缺少动态快速分析检测信息的能力，在检测上缺乏主动性、检测人员工作任务不固定，检测技能不熟练等问题。（3）农产品质量安全追溯管理机制尚待健全，由于相关监管机构及其监管人员重视程度不够、主动性不强以及缺乏资金等原因，此项工作仍停滞不前，以至于不足以确保农产品质量安全。

三、农产品质量安全监管的对策

党的十八大报告中指出要在改善民生和创新管理中加强社会建设，其中一点明确指出要提高人民健康水平，改革和完善食品药品安全监管体制机制。习近平总书记十分关注食品药品安全，他强调指出：“发展绝不能以牺牲人的生命为代价，这要作为一条不可逾越的红线”。这体现出“以人为本”的发展理念，人人都要树立底线思维，农产品的质量安全关乎公民的身心健康，不能跨过安全的底线，这就对农产品质量安全监管提出了严格要求。

（一）建立“互联网+农产品质量安全监管”体系，形成上下联动的监管网络，贯彻落实监管责任

农产品质量监管相关部门自上而下为农业部、省级监管部门、地级监管部门、县级监管部门以及乡镇级监管人员，而由于乡镇监管人员的监管技术与能力不足、监管流于形式等原因，导致乡镇监管人员成为最为薄弱的一环，源头上监管信息出错，监管上下层级信息不对称，从而致使整个监管系统失去了本身存在的意义，各级监管责任的落实更是空谈。随着“互联网+”时代的到来，互联网为农产品质量安全发展带来了契机。充分利用互联网这一媒介，重新审视传统的农产品质量安全监管的传统模式，优化监管的方式，提高监管人员的业务能力和素质，充分发挥其创新驱动力。

1.从底部着手，要开发研制出感应植物的成长状况的App应用以可供农产品检测的App应用，如农药合格检验标准、种子合格检验标准等，来解决农民以及乡镇监管人员的技术以及能力不足的问题，完全排除农产品的生产环节所存在的安全隐患，通过技术改革，为解决农产品生产者农业知识储备不足以及技术设备短缺的问题，大大降低了检测成本。

2.着眼于顶层设计，健全“监管网”，落实监管的责任，要充分利用互联网的大数据分析技术，设计出覆盖全国范围内的“监管网”，实时传递农产品质量安全监管的数据，刺激乡镇监管人员主动做好监管工作并及时上传监管数据，落实监督责任，实现上下联动，全网互动的实时监督网络的建立。最后，要利用互联网的宣传技术，通过检测app应用平台定期向监管人员与机构以及农民推送《食品安全法》《农产品质量安全法》的相关材料、或者真实的案例，提高全国范围的安全意识。还须充分利用互联网的技术，排除“理性人”心理的干扰，相关软件的设计及应用要做到精准化，务必保证检测数据的准确性、真实性，以实现监管数据信息的统一化、监管过程的透明化、监管指令的整体化的发展目标。

（二）生产、消费、流通环节应充分利用现代生物技术，构建产前、产中、产后配套安全体系

根据“十三五规划纲要”的要求，确保农产品质量安全要加快完善农业标准，全面推行农业标准化生产。随着科学技术的发展，消费者要求生产出无公害、有机绿色食品的呼声不断。相关监管部门应该充分利用现代生物技术开展优质安全产品生产技术指导，推进标准化生产，力求构建产前、产中、产后的配套安全体系。

1.农业中，主要从各种动植物体内提取有益的抗性等基因转入到某种缺乏此种基因而导致自身抵抗力低下或应对恶劣的自然环境能力低下的动植物体内，帮助其对抗疾病，应对环境，从而培育出优质、高产、抗病的农作物以及各类动物新品种。此前已将此种技术应用于动植物育种中，并取得了极大的成功，比如猪抗猪瘟、克隆了脯氨酸合成酶耐盐的基因等，此后可以考虑加大研发技术的力度，将此种技术广泛应用于各类动物、植物，保证产前的动植物物种优良。

2.产中和产后的现代生物技术应用。比如发酵工程和酶工程可以促进农产品的深加工及加工后的废弃物转化再利用。在食品检测、食品改良以及食品深加工等领域充分利用发酵及酶工程等现代生物技术，开发和利用农产品中对人体有益的成分，营造安全的饮食环境，并将加工后产生的废弃物进行再利用减少资源浪费，加强环境保护。与此同时，居民担心转基因食品会影响人体健康，社会上对此也颇有争议。相关监管部门也要对现代生物技术严加管控，防止生物技术的滥用造成民众对农产品质量安全的质疑与恐慌。

（三）培育符合市场经济的新文化与价值观，提高监管客体的安全意识

社会主义市场经济下，价值观出现多元化趋势，个人主义价值观的盛行使得作为理性个人的农产品生产主体，缺乏社会责任感与敬畏法律法规的公民意识，相关监管部门可以加大农产品安全生产的宣传力度，加快全社会的“信用体系”建设，培育诚信生产、诚信经营的新文化与价值观。自党的十八大以来，我们党将社会信用体系的建设置于重要地位，为了提高全社会的诚信意识和信用水平，做了总体规划和部署。主要强调“以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制”，这为农产品质量安全监管工作提供了方向性的指导，根据总体规划，重点推进商务诚信建设。

1.普及诚信教育，设立奖惩机制。监管机构要培养专门负责德育教育的人员，定期进行诚信宣传，针对涉及农产品经营的个体商户，宣传人员需定期到店进行交流与宣传教育活动；针对大型农产品企业，监管机构要鼓励其组织企业内部开展道德模范评选活动，以守信奖励、失信惩罚的方式来塑造诚实守信的员工、营造诚信的企业文化。

2.弘扬诚信文化，树立诚信典型。监管机构要积极举办商户诚信经营评选活动以及根据大型企业内部评选出的诚信个人进行择优奖励，不断树立诚信模范，充分利用媒体的传播功能，借助报纸、书刊、电视、广播以及微博、微信等媒介扩大宣传力度，充分发挥“道德模范”的诚信引导作用，弘扬诚实守信和诚信经营的精神，为社会树立标杆人物，让诚实守信成为全社会的主动追求。从意识方面提高农产品生产主体对安全的重视度，使安全生产变成一种新常态。

（四）严格依法治理，实现农产品质量安全监管的制度化和法治化

农产品质量安全监管首先必须加强源头治理，其中农业投入品的市场流通监管应该放在首位，其次应该确保农产品产地的安全生产，从准出与准入两方面严格管控农产品的生产流通。相关农产品质量安全出现问题后，应具有责任追溯信息平台，建立健全责任追究机制。借鉴国外已有的比较成熟的药物残留检测标准与技术并结合国内动植物生长规律与特点建立适合我国国情的检测标准。定期开展农产品质量安全监管整治活动，打击相关违法犯罪活动。依靠严格严密的法律体系将农产品质量安全监管牢牢的控制在合理有效范围之内，为每一位老百姓的健康保驾护航。

总之，为了确保广大人民群众“舌尖上的安全”，让老百姓吃的放心，还人民于健康，各级监管部门必须牢固树立“为人民服务”意识，确实把住农产品安全入口，严格依法治理，强化农产品质量安全监管，让人民群众满意放心。

参考文献：

[1]习近平.2013年中央农村工作会议[EB/OL].人民日报http？押//politics.rmlt.com.cn/2013/1225/204502.shtml（2013-12-23）.

[2]习近平.2016年中央农村工作会议[EB/OL].中国新闻网http？押//www.chinanews.com/ll/2016/03-10/7792542.shtml.（2015-12-25）.

[3]詹慧龙，陈伟忠.农业农村发展的观察与思考[M].北京：中国农业出版社，2009.12

[4][美]维克托·迈尔·舍恩伯格等.大数据时代[M].杭州：浙江人民出版社，2012.

[5]阮爱玲.现代生物技术在农业上的应用[J].现代农业，2012，（07）.

[6]秦向阳.中国农村信息化研究[M].贵阳：贵州人民出版社，2010，03.

责任编辑 张小莉