关于全国农村职业教育与成人教育示范县创建工作的思考

摘 要：“全国农村职业教育与成人教育示范县”创建是推进我国农村职业教育和成人教育改革发展的一项重要举措。迄今已有112个县（区、市）入围示范名单，产生了比较明显的整体效应、区域效应、政策效应和典范效应，但也存在发展不平衡、经费投入瓶颈、服务三农能力有待提升、创建积极性不高等问题，需要进一步明确创建目标，坚持创建标准，完善操作规范；加强对创建工作的领导和督查；加大投入，配置专项经费，强化项目推动；注重地区平衡发展，避免马太效应；加大学习宣传力度。

关键词：农村职业教育与成人教育；示范县创建；效应；问题；对策

作者简介：何光全（1968-），男，四川渠县人，博士，四川师范大学终身教育与学习研究中心专职副主任，四川师范大学职业教育研究所所长，教授，硕士生导师，研究方向为职业技术教育与培训、成人教育、现当代教育改革。

基金项目：教育部人文社会科学规划基金项目“教育学视域下的中国农民市民化问题及有效解决路径研究”（编号：14YJA880022），主持人：何光全。

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）09-0051-06

“全国农村职业教育与成人教育示范县”创建（以下简称“职成教示范县创建”）是近年来我国推进农村职业教育和成人教育改革发展的一项重要举措。职成教示范县创建从提议到行动已历时四年，目前已有112个县（市、区）入围创建示范名单。职成教示范县创建是一项政策性强、涉及面广、社会影响大的全国性教育改革探索项目，产生了积极的示范效应，但也存在一些需要改进的问题。

一、创建背景

职成教示范县创建是近年来我国农村职成育改革发展的一项重大举措，其出台背景主要有以下方面。

（一）建设社会主义新农村的迫切需要

21世纪以来，“三农”问题引起了党和国家的高度重视。“三农”问题不仅成为我国经济社会发展的“短板”，而且严重影响2020年全面建成小康社会宏伟目标的实现。“三农”问题，简而言之就是一切关涉农村、农业和农民发展的问题。社会主义新农村建设以及同步实现工业化、城镇化、信息化、农业现代化是近年来党和国家解决“三农”问题的重大举措。就教育而言，解决“三农”问题的根本是提升农民的素质。这无疑是新的历史时期农村职成教育的重要使命。

（二）构建我国终身教育体系的客观需要

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，到2020年基本形成终身教育体系、基本建成学习型社会的教育目标。为实现这一目标，针对职业教育和成人教育，近年来我国相继出台了若干文件和改革举措，并先后组织实施了农村实用技术培训计划、农村劳动力转移培训计划、农民工培训计划等工程，但是，农村职成教育依然是我国终身教育体系最为薄弱的环节。也就是说，我国农村职成教育在迎来重要发展机遇的同时也面临严峻挑战。

二、创建过程

（一）创建指南

2010年7月，教育部发布的《规划纲要》是职成教示范县创建工作的重要指南。相关重要指导思想包括：加快发展面向农村的职业教育；加强基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合；强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面；强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务“三农”能力；加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度；支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。

（二）示范项目萌芽

2010年11月，教育部制定的《中等职业教育改革创新行动计划（2010-2012年）》（以下简称《创新行动计划》）是该项目萌芽的标志。《创新行动计划》强调大力发展农村和农业职业教育，培养新型农民和农村实用人才，为建设社会主义新农村，实现农业现代化，促进农民增收、改善民生，促进县域经济发展服务。为实现上述目标，《创新行动计划》确定了两个试点项目。一是开展“农村职业教育和成人教育示范县”创建活动。《创新行动计划》强调要以创建“农村职业教育和成人教育示范县”活动为抓手，以点带面，注重内涵，扎实推进农村、农业中等职业教育的改革与发展，提高中等职业教育服务新农村建设及现代农业发展的能力和水平。二是以健全县域职业教育培训网络为载体，加强新型农民职业技能培训工作。《创新行动计划》指出，要以创建“农村职业教育和成人教育示范县”活动为抓手，继续实施“教育部农村实用技术培训计划”和“教育部农村劳动力转移培训计划”。在总结新型农民培训联系点工作经验的基础上，按照“分类指导、全面推进”原则，开展创建“农村职业教育和成人教育示范县”活动。

随后，教育部确定十余省区市为试点省份，开展上述两项试点工作。2011年4月20日，在北京大兴召开全国农村职业教育试点省份座谈会暨部分中心城市农村成人教育协作会。教育部职业教育与成人教育司有关领导、各试点省份教育厅有关负责人、相关职业院校校长以及专家学者，围绕各试点省份在贯彻落实《创新行动计划》中“加快推进农村、农业职业教育发展”和“加强新型农民职业技能培训工作”项目的省级实施计划中取得的经验与遇到的问题进行了交流与研讨，并就《农村职业教育和成人教育示范县标准（征求意见稿）》进行了讨论。

（三）创建工作的启动

2011年10月，教育部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局九部委联合发布《关于加快发展面向农村的职业教育的意见》（以下简称《意见》）。《意见》强调加快发展农村职业教育，服务社会主义新农村建设。《意见》再次重申要组织开展国家级“农村职业教育和成人教育示范县”创建活动。2013年1月，教育部印发《关于开展国家级农村职业教育和成人教育示范县创建工作的通知》，决定利用5年时间，创建300个国家级农村职业教育和成人教育示范县。3月，职业教育与成人教育司下发《关于开展第一批国家级农村职业教育和成人教育示范县创建工作的通知》。4月，职业教育与成人教育司组织全国职教管理部门参加示范县创建培训班，介绍示范县创建工作的背景、意义并推广北京、黑龙江和陕西的做法。

（四）初步成果

2013年、2014年，全国已有112个县（区、市）入围示范县创建名单，并分别将于2015年、2016年底经复查、验收后认定。2013年第一批共有28个省市推荐98个县（区、市）。经审核，最终推荐列入首批示范县创建的有59个。另外39个县（区、市）由于总体水平与国家级农村职成教育示范县创建要求尚存差距，未列入首批示范名单。2014年第二批共有53个县（市、区）入围国家级农村职成教育示范县创建名单。

三、效应

职成教示范县创建对我国农村职成教育的改革发展产生了明显的示范效应。

（一）整体效应

根据规划，五年内分批次在全国建成300个职成教育示范县。全国共有2800多个县级行政区划单位，五年后职成教示范县比例将达到10%。也就是说，300个示范县的建成将成为推进我国农村职成教育改革发展的排头兵，其燎原之势必将起到重要的示范作用，极大地提高我国农村职成教育的基础能力和整体水平。

（二）区域效应

目前各省（自治区、直辖市）示范县入围情况是：北京2个、天津4个、河北8个、山西3个、内蒙古5个、上海3个、山东8个、江苏3个、浙江7个、江西2个、安徽4个、福建4个、湖北4个、湖南8个、河南7个、广东6个、海南1个、重庆4个、四川4个、贵州2个、陕西4个、甘肃3个、新疆（生产建设兵团）2个、黑龙江7个、吉林1个、辽宁5个。云南、西藏、宁夏、青海、广西目前暂无。

从地理分布看，第一二批入围单位分布华北地区（北京、天津、河北、山西、内蒙古）22个，平均数4.40；华东地区（上海、山东、江苏、浙江、江西、安徽、福建）31个，平均数4.42；华中地区（湖北、湖南、河南）19个，平均数6.33；华南地区（广东、广西、海南）7个，平均数2.33；西南地区（重庆、四川、贵州、云南、西藏）10个，平均数2.00；西北地区（陕西、甘肃、宁夏、新疆（生产建设兵团）、青海）9个，平均数1.50；东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）13个，平均数4.33。平均数排序：华中地区、华东地区、华北地区、东北地区、华南地区、西南地区、西北地区。

从区域经济发展水平看，112个入选单位分布情况：东部地区（北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南）51个，平均数4.64；中部地区（山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南）30个，平均数3.75；西部地区（四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古）22个，平均数1.83。平均数排序：东部地区、中部地区和西部地区。

从总体情况看，第一二批入围的112个单位基本上是各省（市、自治区、直辖市）农村职业教育和成人教育基础能力较强和发展水平较高的县（区、市），具有较强的区域代表性和示范性。

（三）政策效应

与其他教育示范项目一样，职成教示范县创建体现了近年来特别是十八大以来，教育治理方式的转变和成效。示范项目在一定程度上反映了政府治理的理念，体现出政府干预的策略。改革开放以来，我国逐步摆脱了“运动”式、“大跃进”的社会治理模式，重视通过试验、试点、实验、示范等方式来推行社会改革。教育领域所进行的各种试验、试点、实验和示范不胜枚举。21世纪以来，为推动职成教育的改革发展，教育部相继出台若干试点、示范项目或计划。如农村劳动力转移培训阳光工程（2004）；国家示范性高等职业院校建设计划（2006）；改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系（2010）；中等职业教育改革创新行动计划（2010）等等。职成教示范县创建与上述试点、示范项目一道形成了推进职成教改革发展的“组合拳”，特别是对我国农村职成教育产生了重大的推动和促进作用。示范是政策的“风向标”、“探路者”、“传话筒”[1]。职成教示范县创建的政策效应主要体现在以下方面：进一步强化县级政府发展职业教育和成人教育责任；进一步强化职业教育和成人教育资源的统筹协调和综合利用；深化改革创新，提升农村职业教育和成人教育基础能力；为县域经济社会发展、产业发展提供人力支撑；充分发挥示范县引领辐射作用，推动全国农村职业教育和成人教育改革发展。

（四）典范效应

112个入选单位，在农村职成教育改革发展方面进行了积极探索，积累了一定经验，具有较强的借鉴、推广价值。

一是农村职成教育组织领导得到加强，政府统筹责任得到落实。主要经验：1.加强政府统筹和资源整合力度，主动将职成教育纳入县域经济社会发展总体规划，制定县域职成教育中长期发展规划；2.探索政府统筹和资源整合的途径和形式，做法包括建立统筹办公室、农民培训学院、职业教育园区、现代农业科技示范园等；3.积极探索加强基础教育、职业教育、成人教育统筹的有效模式。典型案例包括沈阳市辽中县的“村校捆绑”式工作模式、黑龙江省讷河市的“三教融通”模式，等等；4.理顺管理体制，创新管理机制：健全主要领导负责的职成教育部门联席会议制度、建立督促检查、考核奖惩和问责机制，将职成教育发展纳入政府相关部门工作考核等；5.对农村职业学校改革发展及开展涉农培养培训工作给予政策倾斜。如山东省诸城市制定的职业学校学生就业奖补办法和外县区学生交通补贴办法等。

二是农村职成教育办学条件得到较大改善，基础能力有了较大提高。主要经验：1.落实职成教队伍编制，重视师资队伍建设。如广东省佛山市三水区建立了用“事业编制置换公共服务岗位数”的职校教师补充机制。浙江省湖州市德清县建立了“新型农民培训资源库”和“农民专家讲师团”；2.加强对农村职成教的经费投入和制度保障；设立职业教育和成人教育专项经费；3.重视农村职成教三级网络构建和体系建设；4.重视职成教育资源库和信息化建设；5.积极推动职业教育集团化办学，广泛开展校企合作，提高职业教育办学质量；6.重视实训基地建设，积极服务三农。

三是县域职成教育规模、结构、效益得到明显提升。主要经验：1.稳定规模，调整结构。中等职业教育与普通高中招生比例大体相当，职业学校数量和办学规模基本满足当地人口和经济社会发展的需求；2.积极开展各种类型的社会培训。如重庆市黔江区的农民自主创业“三八八”模式，构建三大体系，紧扣八个结合，实现八大变化。江苏省昆山市的“新昆山人教育培训工程”和“新生代农民工双素质提升工程”。山东省寿光市的“三基地”（阳光工程培训基地、就业创业培训基地、残疾人技能培训基地）和“三送下乡”（送技术下乡、送岗位下乡、送爱心下乡）模式；3.对接县域主导产业、特色产业和现代农业。如湖南省涟源市引导职业学校根据全市主导产业、新兴产业、现代服务业及武陵山片区区域发展与扶贫攻坚进行的专业结构调整，实施“三下乡十百千万新型农民培训工程”等。

四、问题

目前，农村职成教示范县创建还存在以下问题需要加以改进。

（一）发展不平衡

农村职成教育发展不平衡有两个方面：1.地区发展不平衡。总体来看，华中、华东、华北地区农村职成教育保障条件、基础能力和发展水平优于东北、华南、西南、西北地区。东部地区优于中部和西部地区。西南、西北地区相对滞后。第一二批示范名单，云南、西藏、宁夏、青海、广西无一单位入选；2.区域内职成教育发展不平衡。无论是否入围，相关申报单位均存在职业教育情况优于成人教育，职业学校情况优于乡镇成人文化技术学校的现象。职成教育尤其是乡镇成人文化技术学校发展水平全国地区差距较大，发展极不平衡。

（二）经费投入瓶颈

农村职成教育经费投入瓶颈有几种现象：1.中西部地区、经济欠发达地区县级政府财力有限，客观上对职成教育投入不足；2.中西部地区、经济欠发达地区，对职成教育认识不足，在县级财力不足的情况下，一般将有限资金投入普通教育；3.经费投入瓶颈直接制约职成教育实训条件的改善、师资队伍的配备，基础能力和服务能力的提升。

（三）职成教育吸引力和参与率有待提高

1.“重普轻职、重学轻术”的观念普遍存在，农村职成教育被边缘化的现象严重；2.受“就业”和“升学”双重影响，农村职业教育认可度和吸引力低；3.农民学习参与率低，其主要影响因素是农村成人教育机构不健全、办学条件较差、活动开展少、社会影响力小等客观原因。

（四）服务三农能力有待提升

1.县级职教中心或职业学校在专业设置上与县域主导产业对接不强，涉农专业发展相对滞后；2.中西部地区县级职教中心和职业学校以外向型就业和升学率为办学指导思想的现象较为突出；3.包括一些入围示范单位的职业学校其专业设置仍然跟不上区域产业的转型升级和技术进步；4.受资金、实训条件以及主观认识不到位等因素的影响，针对广大农民实际需求的有效培训活动开展较少，覆盖面不足。

（五）创建积极性不高，存在等靠要思想

1.一些县市区对职成教示范县创建认识上存在偏差，看重名声和牌子，存在等靠要思想，积极性不高；2.一些县市区政府统筹力度不够，未能有效整合资源，导致培训政出多门，培训效益低下，资金利用率低；3.经济基础薄弱的县市区体制机制不健全、职普比失衡、师资队伍短缺、实训设备值不达标、办学规模小、成人教育网络不健全等现象较为突出[2]。

五、对策

农村职成教示范县创建，应进一步加强以下方面工作：

（一）明确创建目标，坚持创建标准，完善操作规范

任何示范工程都有其既定的政策目标、创建标准和操作规范。明确创建目标、坚持创建标准、完善操作规范，有利于防止创建单位或主体受利益驱使所导致的公共政策在具体落实过程中出现较大偏差、对示范工程蜂拥而上、好大喜功等现象的发生。职成教示范县创建的主要政策目标，就是要加快发展面向农村的职成教育；加强农村基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合；落实县级政府发展职业教育和成人教育责任；强化职业教育和成人教育资源的统筹协调和综合利用；提升农村职业教育和成人教育基础能力，为县域经济社会发展、产业发展提供人力支撑。

要有效实现职成教示范县创建的既定目标，相关责任主体就必须正确执行职成教示范县创建工作所规定的“示范要求”：四个一级指标：组织领导、条件保障、发展水平、特色（创新）。“组织领导”有三个二级指标：政府统筹、体制机制、政策措施。“条件保障”有四个二级指标：队伍建设、经费投入、网络构建、实训条件。“发展水平”有二个二级指标：规模结构、质量效益。各二级指标之下又包含若干三级指标。总之，这些指标从不同层次、各个方面对职成教示范县创建标准和操作规范做了明确规定。

2013年9月9日，职业教育与成人教育司转发了上海、山东、江西和四川四省市制定的评估细则。四省市在遵循国家最低标准的前提下，结合本地实际情况对创建指标进行了权重和细化。上海、山东一些指标甚至高于国家标准。例如，上海市规定督促企业落实按照职工工资总额的1.5%-2.5%足额提取职工教育培训经费。区县级政府设立成人教育专项经费，按区县常住人口人均不少于3元筹措，纳入年度财政预算等。

（二）加强对创建工作的领导和督查

示范是一种重要的工作方式，在调动民众、节约资源和达到政策意图等方面具有不可替代的作用，对推广新事物也能起正面的促进作用。示范作用得以充分发挥的前提是，必须让政策执行主体正确无误的理解并认真执行公共政策，避免替代执行、变相执行、选择执行等情况的发生[3]。示范过程是一种特殊的行动系统，包涵示范发起者、示范执行者、示范框架、示范点、推广对象和示范效果等要素[4]。

从职成教示范县创建来看，示范发起者是教育部、国家发展和改革委员会、科学技术部、财政部、人力资源和社会保障部、水利部、农业部、国家林业局、国家粮食局九个部门，这足以说明该项目的重要程度。示范执行者是参与示范县创建的县级政府及相关职能部门、学校、企业等组织，他们共同承担示范的直接责任。职成教示范点尽管以县市区为单位，但具有多层次性：从政府层面看，涉及县级政府农、林、粮、水利、人社、财政、科教文卫等职能部门；从社会层面看，涉及农科教各领域；从教育层面看，涉及基础教育、职业教育和成人教育。

职成教示范县的创建首先要得到各级政府领导的重视。领导的重视程度直接关系到职成教示范县创建的顺利进行和成败。其次，职成教示范县创建是一项涉及多个政府职能部门的综合性重大工程，需要政府各职能部门相互配合协调，齐抓共管。第三，要处理好科层动员与社会动员的关系[4]。职成教示范县创建的科层动员主要指示范工作的组织和干部动员，即县级政府对县以下的乡村基层组织的动员以及对相关干部的动员。社会动员主要是指基层政府对包括相关建设单位及人员的动员。第四，完善工作体制机制，督政与督学结合，督查与指导结合。示范县创建过程中，教育部等九部门要组织专家深入到申报县市区抽查复检，督促县级政府落实创建目标，规范创建行为，强化发展导向和工作导向，树立一批农村职成教育典型，充分发挥示范县的引领辐射作用，推动全国农村职成教育改革发展[2]。

（三）加大投入，配置专项经费，强化项目推动

一是中央政府应加大对西部地区、经济欠发达地区职成教投入的力度。二是中央和省级政府应对示范项目配以专项经费支持，调动县级地方政府创建的积极性，以利于示范项目的推动。三是县级政府应切实加强对县域职成教投入的力度，进一步完善投入机制，将职成教育纳入公共财政保障范围，落实生均公用经费。四是教育部会同相关部委尽快出台国家级涉农示范专业建设标准、乡镇成人文化技术学校设置标准和农村实用人才培养方案，突出抓好学历教育和社会培训，改革教育模式，强化体系建设，进一步巩固提升教育培训能力，办好农民满意的职成教育[2]。五是实施“百、千、万”工程（办好300个涉农示范专业，支持1000所示范性乡镇成人文化技术学校建设，培养100万农村实用人才），拟按30万元/专业、50万元/所、1000元/人的标准给予中央财政扶持，切实增强农村职成教育持续发展的能力[2]。

（四）注重地区平衡发展，避免马太效应

所谓马太效应（Matthew Effect）是指一种优势累积效应。与其他示范项目一样，职成教示范县创建有可能由于示范机制的不完善而产生所谓“强者愈强，弱者俞弱”的“马太效应”。示范机制着力解决的重要问题之一就是“点”与“面”的矛盾，即通过职成教示范县的创建（点），探索改革发展我国农村职成教育的基本规律、成熟经验和典型案例（示范），提升我国农村职成教育服务农村经济社会发展的基础能力和整体水平（面）。前述统计资料已表明，在第一二批入围名单中，东部、中部地区明显占据优势，而西部地区处于较大劣势。

总体来说，第一二批示范县入围数量与地区经济发展水平呈正相关。因此，在从试点、示范到推广的过程中，职成教示范县创建应注重东、中、西部地区农村职成教育的平衡发展，尽量避免马太效应。然而，值得注意的是，尽管经济与教育发展水平之间具有正相关性，但并不能说经济发展水平较高地区，职成教育条件保障、基础能力、发展水平就一定高。譬如，第一批入围职成教示范县创建名单的百强县有9个，占2013年百强县的15%；第二批入围单位为百强县的仅2个，仅占2014年百强县的3.7%。也就是说，农村职成教育的发展的确离不开资金投入和经济支撑，但是，观念、组织、制度、机制、行动也是抓好农村职成教育工作非常关键的因素。

（五）加大学习宣传力度

示范，顾名思义就是树立榜样，供人们学习[4]。榜样示范可以起到观察学习、去抑制、反应促进、环境加强、唤醒等效应。任何示范项目均存在“干中学”、“用中学”、“互动中学”等学习形式，不同类型的学习效应使得示范具备了“增长知识”的功能，并能够通过反馈和需求来指导相关工作。示范项目为包括政府在内的所有利益相关者提供了一个交流的平台和沟通的渠道，这种沟通既有正式的沟通，也有非正式的沟通，既有强制沟通，也有非强制沟通，利益相关者之间的沟通是示范项目的重要功能[1]。

职成教示范县创建的一个重要指导思想就是要树立一批农村职业教育和成人教育典型，充分发挥示范县引领辐射作用，推动全国农村职业教育和成人教育改革发展。职成教示范县创建应充分挖掘并大力宣传示范县创建的成功案例，通过电视、报刊、网络等媒介加大对职成教育发展的重要意义及其技能成才、发家致富优秀业迹的宣传力度，进一步提高全社会的广泛关注和重视[2]。

参考文献：

[1]苏竣，张汉威.技术创新语境下的“示范”：阶段、项目与工具[J].中国软科学，2014（12）：60-69.

[2]教育部职业教育与成人教育司关于首批国家级农村职业教育和成人教育示范县创建情况报[EB/OL].http：//www.nccrjy.cn/a/nongcunjiaoyu/shifanxian/2015/0628/391.html，2015-09-13.

[3]韩国明，王鹤.我国公共政策执行的示范方式失效分析——基于示范村建设个案的研究[J].中国行政管理，2012（4）：38-42.

[4]叶敏，熊万胜.“示范”：中国式政策执行的一种核心机制——以XZ区的新农村建设过程为例[J].公共管理学报，2013（4）：15-25.

责任编辑 王国光