中国与印度远程教育比较研究：启示与建议

摘要：远程教育对于发展中国家具有特殊重要的意义，中印两国国情相似，相关比较意义重大。通过对两国远程教育的比较，探讨了印度远程教育的经验与启示，提出了对我国远程教育改革与发展的若干建议。

关键词：中国；印度；远程教育；比较研究；监管机构

中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2016）09-0079-04

一、中印两国远程教育比较

（一）历史发展比较

19世纪末至20世纪初，商务印书馆的函授学社是我国函授教育形成的标志， 1952年中国人民大学成立的函授专修科则是新中国最早的函授教育，也是第一代远程教育。1978年4月，邓小平同志在全国教育工作会议上的讲话中指出，要利用电视广播等现代化手段发展教育事业，同年正式成立中央广播电视大学，这是我国远程教育的历史性事件，广播电视大学是第二代远程教育的代表。1999年，教育部启动“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目，之后陆续批准包括中央电大在内的69所大学开设远程学历教育，标志着以电子信息技术为载体、以互动为特征的第三代中国远程教育的兴起。

印度的远程教育起源于1962年德里大学的函授课程，是印度第一代远程教育。依据1982年《安德拉邦开放大学法》成立的安德拉邦开放大学是印度第一所邦立远程教育大学，1985年依据联邦国会《英迪拉·甘地国立开放大学法》成立的英迪拉·甘地开放大学则是迄今为止唯一一所中央远程教育大学，是印度远程教育中具有里程碑意义的事件。之后又成立了若干邦立开放大学并批准近200家普通高校开设了远程学历教育，使印度的远程教育实现了全面的大众化。印度的第二代与第三代远程教育之间的界限没有中国那么清晰。

（二）目标定位的比较

19世纪末商务印书馆及20世纪50年代新中国部分高校开设函授教育的起因与我国教育资源匮乏有关，改革开放后创办广播电视大学仍与此有关。1978年4月，邓小平同志在全国教育工作会议上的讲话中指出：“要制定加速发展电视、广播等现代化手段的措施，这是多快好省发展教育事业的重要途径，必须引起充分的重视。”虽然我国官方文件没有明确创办广播电视大学的直接目的，但领导人的指示已经指出了创办广播电视大学的初衷——利用现代技术以最少的投入产生最大的教育成果。

印度实施远程教育的目的则在有关法律和官方文件中得到了明确，主要是为了促进教育公平和民主。1985年《英迪拉·甘地国立开放大学法》规定的国立开放大学的任务之一是“向更广大的社会群体特别是生活在偏远和农村地区的社会弱势群体、成年人、家庭主妇、工人阶层提供高等教育”。2009年8月，印度人力发展部远程教育局公报认为，远程教育的任务是：为没有机会接受面授教育的人以及工薪阶层、家庭主妇等人群提供高等教育机会；为专业人士提供更新知识的机会，为他们拓宽知识面以增加就业机会；在教学中充分利用信息和通信技术；实现“十一五”（2007—2012年）计划制定的15%的大学毛入学率和“十二五”（2012—2017年）计划制定的20%的大学毛入学率。

（三）规模及地位的比较

2010年，我国中央电大共计招生91.93万人，最近几年招生规模基本稳定但略有下降，其他68所普通高校远程教育招生人数没有相关统计数字，但其招生总规模应该在100万人以上，因此，大概估计我国远程教育学生已占所有中国大学生的20%以上。

印度的远程教育对高等教育的贡献功不可没，如今印度有1所中央开放大学和14所邦立开放大学，2016年，印度远程教育局共批准192所普通大学开设远程教育（印度中央政府的教育部称为“人力资源发展部”下设两个司，其一是高等教育司管理高等教育，其二是学校与识字司管辖初等和中等教育），开放大学学生总数在2016年占印度全部在校大学生总数的25%左右。

（四）管理体制的比较

我国教育行政管理体制与我国宪法规定的单一制国家结构形式类似，也是行政机关集中管理模式。我国没有设立专门的远程教育监管机构，对远程教育偏重于行政许可，而对其过程基本缺少相应监管。

印度教育行政管理体制与其议会内阁制民主以及“合作型联邦制”或“准联邦制”政治制度相适应，实行多头分类管理。联邦政府人力资源发展部之下设立高等教育司，但只是间接监管高等教育。真正全面监管印度高等教育的是印度的大学拨款委员会（University Grants Commission），该机构是法律授权的事业单位性质的行政主体，其人事权则由人力资源发展部主导。该机构只向达到其制定标准的大学拨款，故其权力比较大。不同行业的高等教育又有法律授权的行业监管机构的监管，例如，法学教育由印度律师协会（Bar Council of India）监管——只有印度律师协会认可的法学院毕业的学生才能注册成为律师。另外，印度农业科研委员会、全印理工教育委员会、全国教师教育委员会、印度医学委员会等分别监管农业教育、理工教育、医学教育和师范教育。1991年，印度专门成立了远程教育委员会（Distance Education Council），隶属于英迪拉·甘地国立开放大学，鉴于其他开放大学和开设远程课程的普通高校对其中立性的质疑，印度联邦政府于2013将该机构隶属于大学拨款委员会，机构名称改为远程教育局。

（五）专业课程和学历层次的比较

我国正式的远程教育限于中专、大专和本科的教育，而无初等和研究生层次的学历教育。

印度远程教育设置的学历层次则比我国全面，包括了初等、中等和高等教育，并且包括了高等教育的专科、本科、硕士和博士研究生教育。1989年成立的全国开放学校（National Open School）开设小学到高中的所有课程。另外，中学教育委员会（the Boards of Secondary Education）向10—12年级的学生提供函授教育，每年从印度各邦招收20万学生，全国设有302个学习中心。

除开设专科本科层次的学历教育外，如今印度有好几所大学开设了硕士层次的远程学历课程，另有超过5所开放大学设有博士学位远程教育。

（六）学习中心建设比较

虽然远程教育的教育提供主体以及发放文凭的单位是开放大学及开设远程课程的普通高校，但与学员实际联系并向他们提供直接服务的则是各个学习中心，因此，学习中心建设的成败得失事关重大。印度教育专家认为，“学习中心是远程学习的支柱，因此与函授教育相区别”。

我国国家开放大学（原中央广播电视大学）实行多层次管理制度，分别在省、市和县设立省广播电视大学、市广播电视大学（之前是分校）以及县级分校（之前一般是教学点）。1999年之后开设远程课程的普通高校一般会在需要招生和考试的点直接设立学习中心，不依照行政层级层层设置教学及管理单位。

印度实行联邦制，地方行政层级是邦，邦之下是地区或称县（district），地区或县之下是村，地区或县辖区内的市或镇实行名义上的自治。各开放大学和其他远程学校一般设置两层学习中心，地区中心属于上层，学习中心属于下层。如英迪拉·甘地开放大学有67个地区中心和2 667个学习中心。印度约有600个地区或县，因此，甘地开放大学在每个县设有4～5个学习中心，该开放大学还与29个海外大学建立了合作关系。

印度的普通大学借鉴的是英国伦敦大学的附属体制，即大学有发放文凭的权力，其所属的学院则既不能发文凭，也无教学自主权，但财政和人事却完全独立于附属的大学，这个体制与我国的开放大学（原电大）完全相同。印度专家断言“印度高等教育的绝大多数病症都可归因于附属体制”，有趣的是，印度的开放大学却没有采纳此种附属体制，也就是说地区学习中心和基层学习中心完全隶属于所在的开放大学，印度的开放大学学习中心（或分校）与母校之间的关系与我国完全不同，这也是印度开放大学建设比较成功的重要因素之一。

二、对我国的若干启示

（一）政府高度重视远程教育

在印度凡要成立开放大学，均会列入联邦国会立法和邦议会立法议程，远程教育局管理全国远程教育事务，印度总统担任中央开放大学校长，各邦邦长担任邦开放大学校长或视察员，说明印度中央和地方政府对远程教育的重视。印度政府希望将现行远程教育学生在大学生中约20%的比例提高至40%，专为总理提供教育等方面咨询服务的全国知识委员会成立了工作组，专门对远程教育的发展做出评估和建议。这些都说明印度社会各界高度重视且认可远程教育。

（二）通过法制规范远程教育

若成立中央大学，则需要印度联邦国会立法，例如，成立中央开放大学时，联邦国会通过了《英迪拉·甘地国立开放大学法》，详细规定了国立开放大学的成立目的、组织机构和职能等多方面的内容。邦大学的成立则需要邦议会通过相关立法，例如，马哈拉斯特拉邦议会通过的《雅士万特劳·查万马哈拉斯特拉邦开放大学法》从法律文件的高度详细规范了马哈拉斯特拉开放大学的各项职能。

印度监管机构的设立及其职能都有相关的法律依据，例如，《大学拨款委员会法》《印度律师法》分别授权监管机构监管高等学校和法学教育。印度高校还很注重大学章程的制定并依据章程行事，如《英迪拉·甘地国立开放大学法》和《马哈拉斯特拉开放大学法》都对大学章程的制定做出了规定。

（三）充分发挥专家和行业协会的功能

印度直接管理大学的是事业单位性质的法定授权机构——大学拨款委员会，对印度大学实行比较全面、宏观的管理，官员虽由人力资源发展部任命，但多数为教育专家。对各行业的教育实行监管的机构则是专门行业性或研究性机构，例如，全印理工教育委员会、印度律师协会和农业科研委员会和远程教育委员会等，这样就充分发挥了专家在高等教育监管中的作用。

（四）成立专门的远程教育监管机构

《英迪拉·甘地开放大学法》授权中央开放大学监管全国的远程教育，但当时未建立专门的监管机构。1991年，印度中央政府成立了远程教育委员会，将其隶属于唯一的全国性开放大学——英迪拉·甘地开放大学。远程教育委员会由开放大学、开设函授课程的大专院校、人力资源发展部和大学拨款委员会的代表组成，其中既有官方代表，也有从事远程教育的专业人士的代表，这样使监管既有权威性，又有专业性，同时能兼顾各方利益。为使该机构更加中立和公正，自2013年起，该机构隶属于大学拨款委员会而不再隶属于中央开放大学。

三、对我国远程教育改革与发展的建议

我国学者关于远程教育研究的成果主要集中于技术性的细枝末节的研究，或者完全代表本部门的利益搞研究，缺少通盘考虑。笔者认为，至少如下工作是当今中国远程教育改革亟待完成的。

（一）制定《远程教育法》

我国在1986年制定了《义务教育法》（2006年修订），1995年制定了《高等教育法》，1996年制定了《职业教育法》，2002年制定了《民办教育促进法》，教育法制的框架已经基本建立，但唯独缺少《远程教育法》，在依法治国成为我国执政党和人民大众共识的今天，制定《远程教育法》显得异常紧迫。

《远程教育法》应当规定远程教育的目标、学历层次、监管机构、考试评价体制、内部组织等内容。我国没有必要学习印度凡成立一家开放大学都需要单独立法的模式，只要制定统一的《远程教育法》即可，这样既可以节约立法成本，又可以统一全国的远程教育。

（二）成立专门的远程教育监管机构并将函授教育纳入其监管范围

虽然教育部内设机构中有“职业教育和成人教育司”，但该机构并没有将远程教育作为其主要监管对象，可以说我国的远程教育处于无人监管的境地。

我国可以借鉴印度的思路，先授权各级电大主导成立的远程教育学会监管全国远程教育。远程教育学会必须吸收其他开设远程教育和函授教育的大学为其当然的理事，在条件成熟的时候，可以使各级远程教育学会独立于各级电大，成为中立的兼具监管和研究功能的机构。

（三）提升学历层次，加强学术研究

印度远程教育可以开设中等教育、大专、本科、硕士研究生直至博士研究生的众多层次的学历教育，较之我国单一的以大专、本科为主体的远程教育是不可同日而语的。当然，笔者并不主张急于在我国开设更高层次的远程学历教育，而是主张首先提升现行的专科、本科层次远程学历教育的质量，一旦条件成熟则可以提升我国远程学历教育层次。

提升学历教育层次的大前提是导师的学术水准大幅度提高，但开放大学和普通高校的继续教育学院一直将自己定位于低层次的学历教育而完全忽视学术研究。虽然近年来有所改观，但又仅限于对远程教育学的研究，仍然忽视法学、经济学和工程学等其他具体学科的学术研究。

（四）改革监考及其评价机制

我国远程教育饱受诟病的原因之一是监考不严，考试作弊现象严重。可借鉴印度的ABCDE五等考试结果的评价机制，改变传统僵化的60分及格制。这样，任课教师可以根据教学的实际情况确定不及格率，这也能解决开放大学考教分离所带来的一系列问题。

同时，可授权远程教育学会或教育行政机关统一组织所有“网校”的监考，建立中立的监考组织，如此基本可以杜绝现行的远程教育考试作弊现象。

（五）加强评估与质量控制

虽然远程教育是科技进步及教育大众化政策的产物，但其发展必须与经济社会发展相适应，否则会变成教育“大跃进”，极大地浪费社会资源，甚至造成新的教育不公平。

应当在《远程教育法》框架内规定比较详细的内部质量监控和外部质量监控体制。首先，可规定远程教育监管机构每3至4年对所有开放大学和其他“网校”的教学质量进行整体评估，并在报纸上和网络上公开发表有关评估报告。其次，可由开放大学和其他“网校”联合设立包括法学、经济学、土木工程等专业的专业评估委员会，每隔若干年对远程教育各专业进行评估，同样要在媒体上公开发表相关专业评估报告。再次，可每隔3至4年对所有“网校”和开放大学的一两门基础专业课程实行全国统考，并公布统考结果，这可以从某个侧面反映某“网校”和开放大学的专业课程教学在远程教育中的质量及排名。

参考文献：

[1]张东.中国早期函授教育形成与发展研究[J].浙江教育学院学报，2004（4）：43-48.

[2]魏顺平，袁亚平.电大远程教育招生规模与学生构成变化研究[J].中国远程教育，2012（1）：17-24.

[3]周小明.印度宪法及其晚近变迁[D].上海：华东政法大学，2013.

（责任编辑：王恒）