食品安全、政策失效与决策逻辑

摘要：食品安全是关系国计民生、人民健康和社会公信力的大事，但近年来，食品安全问题不仅没有得到有效遏制，还有不断扩大化的趋势。文章运用社会学结构化理论来分析食品安全政策失效的原因，并对现行的决策逻辑进行解构，进而提出合作式决策的框架。

关键词：食品安全；政策失效；决策逻辑；合作式决策模式

食品安全事关广大人民群众的生命健康与财产安全，也关涉政府执政的合法性和公信力。然而，自2003年以来，我国食品安全事故进入高发期，劣质奶粉、染色馒头、瘦肉精、苏丹红鸭蛋和地沟油等问题食品，严重损害了消费者的身体健康，扰乱了市场秩序，也影响到社会的和谐稳定与良性发展。据中国社会科学院和清华大学的多次调查结果显示，食品安全问题已经超过交通安全、药品安全和治安安全，成为最受国人关注的民生问题。鉴于此，如何健全和完善中国食品安全的决策和执行机制，提高食品监管水平，确保食品安全，已经成为理论研究和社会治理的重大议题。

一、 问题的提出：政策失效及其反思

在食品安全事件发生的初期，其尚未成为政策问题，而是公共安全问题，通常由作为食品卫生执法主体的卫生部来全权处理。但随着食品安全问题多发频发，危害性不断扩大，社会各界和普通民众的食品安全意识开始觉醒，对食品安全加强监管的呼声也越来越高，逐渐引起了政府的重视。2003年国家食品药品监督管理局的成立，标志了食品安全正式作为政策问题进入高层决策者的视野，2008年《中华人民共和国食品安全法（草案）》的颁布使我国食品安全管理迈上了一个新台阶，同时，大部制改革背景下食品监管部门的整合、重组和职能调整，食品安全标准、食品药品卫生许可制度和国家基本药物制度等相关规则的修订也使食品安全监管体系更趋完善。然而，三鹿奶粉、地沟油和砒霜果汁饮品等重大食品安全事件的相继爆发，严重削弱了人们对现行食品安全政策的信心，同时也引起了学者们的积极反思。

当前，我国食品安全监管采取的是“以分段监管为主，以品种监管为辅”的政策，这种监管体制与计划经济时代和改革开放初期有着非常大的区别。食品安全分段监管体制是由2004年颁发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》所确立的，所谓“分段监管”就是每个食品安全环节各由一个职能部门来全权负责，农业部分、质检部分、工商部分、卫生部分和食品药品监管部门分别担负从农产品生产、加工、流通和消费等环节的安全监管工作。诚然，“以分段监管为主，以品种监管为辅”的食品安全政策，能使从“田间到餐桌”的整个食品安全链条都处于政府机构的监管之下，看似提高了监管的精细化程度，但是，在实际运行中这种政策却暴露出很大的问题。因为，食品安全监管横跨整个食品链条，其中各个环节并不是截然分明，而是相互套嵌的，然而，分段监管政策却人为地把食品链条界分为相互独立的几个部分，并指定不同的职能部门来分而治之。分段监管政策容易导致政府监管机构之间的权力交叉和职能重叠，从而造成“多头混乱”和“权威的碎片化”，最终导致政策失效。

关于分段监管政策失效的反思主要体现为两种取向：一种观点认为，政策失效的原因在于条块分割的监管模式所导致的权责不清和协调不力，其对策是食品安全监管权力集中化；另一种观点指出，是以政府为单一行动主体的监管体制导致了政策失效，其思路是在食品安全治理中 引入公民参与。无疑，与专注于政府组织内部的结构重组和职能调整相比，公民参与认识到了政府能力的有限性，有利于调动社会力量来共同治理食品安全问题。但是，当前政府组织的封闭性特征和根深蒂固的官本位思想，极大地限制公民参与功能的发挥，甚至有时候使其沦为修饰传统监管体制的装点。可以说，无论是食品安全监管权力集中化，还是食品安全管理中的公民参与，都没有从根本上改变部分化和分割式的监管体制，从而抑制政策失效。一言以蔽之，理论界关于食品安全政策的反思，都是以现行监管体制作为靶地，充其量是一种“头痛医头，脚痛医脚”的惯性思维和修修补补。我们认为，如果不对政策是如何产生的问题加以思考，解构和梳理现行政策的决策逻辑，就不可能找到政策失效的根源。

二、 现行食品安全政策解构：行动与制度

马奇认为决策行动基于两种逻辑：一种是结果逻辑，即决策行动产生于结果最大化的期望和偏好；另一种是适当性逻辑，这种逻辑假设决策行动服从于使决策情境与规则、身份相符合。结果逻辑的决策实质上是一种理性决策模型，在这种工具理性的推理中，决策行动充当了实现目标的手段和工具。而适当性逻辑则强调制度和规则对决策行动的规范作用，决策行动的目标不在于满足行动者的偏好和期望，而是通過使情境和身份相符合来获取合法性。从表面上看，我国食品安全政策的制定依凭的是规则遵循的逻辑，但详加分析，我们能梳理出其理性决策的脉络。

1. 食品安全决策的结果逻辑。迄今为止，我国食品安全政策的制定基本都是在政府组织内由数量有限的政府官员和政策专家进行具体操作的，所选择的政策方案也不外于是政府组织的结构重组和职能调整，实质上，就是围绕“分工和协调”把食品安全监管加以组织的问题。因此，可以判定，我国食品安全政策的制定更多地属于单一行动者的理性决策模式，同时也是一种组织决策，遵循着工具理性的结果逻辑。作为组织决策，现行的食品安全政策隐含着以下预设：决策对象和政策问题是明确的；政府、企业和消费者的偏好是一致的，政府内部各职能部门的偏好也是一致的；政策的备选方案是有限；政府官员和政策专家有足够的理性和能力对各个备选方案的预期结果进行评估，并选择中最佳方案。然而，这种看似理性的决策方式在实践中却凸显出其非理性的一面，以这种方式制定的政策从来没有有效地遏制食品安全问题的扩大，反而使政策本身陷入了混杂。这些现象与食品安全决策所持的假设和逻辑有关。其实，我国食品安全问题的决策情境具有复杂性、模糊性和不确定性。首先，政策问题是模糊的，食品安全是一个涉及到生产、加工、流通和消费等多个环节的链条，每一个环节又包括很多细节，因此，食品安全并不是一个独立的问题，而是一个问题集；其次，行动者的偏好也是模糊的。尽管政府是作为单一行动者来进行决策，但是上下级之间和同级不同部门之间的偏好并不是一致性的，甚至是相互冲突的。中央政府的目标是解决食品安全问题，但这一目标落实到地方政府就会发生偏离或者替代，因为地方政府官员更关心经济增长和个人政绩，而不是食品安全问题，以至于在发生食品安全问题时地方政府总是采取虚报或瞒报的做法。最后，政府的理性能力是有限的，由于受认知能力和注意力的限制，政府官员不可能对食品链条上的每一个环节和每一个细节都尽数分辨，也不可能对政府部门内部差异化的偏好做完全一致性的处理。因此，在这种模糊性、复杂性的决策情境下，食品安全决策更多地呈现为“组织的松散耦合”或者是“有组织的无序”，那么，以单一行动者的理性决策逻辑来解决食品安全的问题注定不会收到理想的效果。

2. 食品安全决策的适当性逻辑。适当性逻辑假设决策行为是由规则来驱动的，也就是说行动者根据其所属岗位的责任和义务来选择与特定决策情境相匹配的行为，行为是否适当不是根据预期的结果性来判断，而是由相关制度来决定。制度的主要功能就在于以规则来约束人的行为，消解个人行为的自发性和随意性，使多元行动者的行为保持一致。我国食品安全政策是在“特定的约束条件下采取最佳行动的问题”，谁来做出选择、选择什么、怎么来做出选择等决策程度都被相关的制度所限制。因此，可以说，公共决策是制度结构安排的结果，而不是行动者进行理性选择的产物。迄今为止，我国的食品安全政策几乎都是在政府组织内做出的，科层制的政府结构及其相关制度是决策的前提，同时决策的结果又呈现为一系列的制度和规范性条例。当前的政府管理体制为食品安全的政策制定提供了基本架构，它不仅厘定了决策的主体，还限定了可供选择的备选方案的范围，以及做出选择的方式和规则。首先，政府是食品安全决策的单一行动主体。但是，并不是所有的政府部门都有机会进入决策，具体的政策事项和决策权力配置由相关制度来规范，正是等级制的权力结构设定了不同层级和不同政府部门的责任和义务。另外，在单一行动者决策模式下，企业、社会组织和消费者几乎没有参与食品安全决策的机会；其次，在现有的政府体制下，可供选择的政策方案是极其有限的，也只能在政府组织结构及其功能上做文章，要么是为了扩大职能部门的监管范围而使权力分散化，要么是为了整合分散的职能而使权力集中化，陷入监管权力分散与集中的困境当中；最后，在现行体制下，决策方式和决策规则也是由制度来决定，诚然，食品安全政策的制定也会征求各方面的意见，但最终决定权是在高层行政官员手里。

3. 行动与制度分立中的决策困境。其实，所有决策都是发生在一定的组织和制度背景之中的，因此，决策不仅是行动者行动和互动的结果，也是制度和规则影响下的产物。两种决策模式都根植于由现实、因果关系和意图性所秩构成的秩序，并且承诺可以通过这种秩序使政策问题变得可以预测并易于解决。如果说在存在单一行动者或者存在偏好一致的多元行动者的决策情境下，决策可以变得有序，但是在多元行动者偏好不一致的情况下，尤其是在模糊性和不确定性的情境下进行决策，就会出现无序和混乱。按照马奇的观点，真正的决策过程从来都是复杂性和模糊性的，不仅身份和偏好是变化不定的，问题、解决方案、参与者和机会也都交互混杂在一起，甚至不同时空中决策之间的联系也只是松散的耦合。同样，等级制组织的部门化和标准化也不能带来稳定性和秩序，这一点已经被默顿、古尔德纳、塞尔兹尼克和克罗齐埃等学者所揭露。从某种程度上来说，组织决策中的冲突和不一致性是一种常态，甚至可以说，组织决策就等同于混乱，我国食品安全监管政策的混乱和无序实质就是马奇所描述的“有组织的无序”。我们认为政策失效的根源在于不合理的决策逻辑和决策模式所致，进一步说，在食品安全问题的决策过程中没有处理好行动与制度的关系，进而陷入“垃圾桶决策模型”的窠臼。从逻辑上来说，作为多元行动者的决策框架，垃圾桶决策模式本身是一种理想的选择，因为，在决策情境极为模糊的情况下，结果逻辑和规则遵循逻辑都失去了作用，只有依凭“时间分类法”才能把各种决策要素聚合在一起，也就是说，那些在时间上相距越近的事件越容易彼此相關，是时间的同一性为决策的做出提供了契机，从而可以在无序中寻找到秩序。但我们认为“垃圾桶决策模型”的时间逻辑只是一种权宜之计，它可以用来阐释决策是如何产生的，但是不能为解决食品安全问题提供任何有效的帮助。

三、 合作、共识与政策走向

鉴于以上分析，无论是以决策的行动理论而是决策的制度理论，都没有突破行动与制度的二元结构，即都认为制度是独立于个体行动而存在的，因此无法彻底解决政策失效的问题。实质上，我国食品安全监管中的公民参与也是行动理论，但公民参与通常局限于监督食品安全政策的执行，而不是参与到食品安全政策的制定当中，因而也没有从根本上改变决策的逻辑和模式。我们认为，欲从根本上解决食品安全问题，需要彻底重构决策模式，突破政府组织的藩篱，寻求包括政府、企业、社会组织和公民之间的合作，以决策的共识逻辑取代结果逻辑、规则遵循逻辑或时间逻辑。合作式决策模式以多元行动者之间偏好和身份的不一致为基本前提，主张通过构建多元行动者之间互动的网络结构，以沟通和对话的方式来寻求政策共识。合作式决策模式中的行动与制度是一种二重性关系，政策共识的形成或决策的做出既是多元行动者之间互动的结果，也是制度和规则影响的产物，两者之间是一种有机统一的关系，换句话来说，结构和制度既是决策行动的结果也是决策行动的条件。构建合作式决策模式需要从以下几个方面作出努力：

1. 构建多元行动者之间合作的组织架构。当前的政府食品安全决策模式既是一种组织决策，也是一种协作式决策。而合作式决策必然要突破政府组织的界限，走向一种社会决策，当然从组织和社会的关系来说，开放式组织本身就是社会，或者说是作为组织的社会。因此，合作式决策既要重视决策的组织结构和体制机制的作用，又调动多元行动者参与决策的积极性，而关键是要构建便于政府、市场、社会组织和公民进行合作的组织机制。显然，高度不确定和高度复杂的决策情境需要行动者之间的合作，而不是协作，因为工具理性的思维逻辑无法有效处理差异性和同一性的关系。合作式决策模式可以应用到食品安全管理的“地方”或“一线”层级，在食品安全链条的每一个环节和每一个层级尽可能寻求政府、社会组织和公民之间面对面互动和对话，并搭建共识形成的组织平台。

2. 完善多元行动者之间的互动机制。食品安全问题涉及到多个环节和多重细节，是一个复杂的系统工程，仅仅依靠政府的能力是远远不够的，需要调动一切可以调动的社会力量来共同治理。在决策中，食品安全标准、安全信息、安全管理方案等决策因素并不是明确的，都有不同程度的模糊性和不确定性，需要进一步作出解释和澄清，所以靠外部的观察和调研是远远不够的，需要靠耐心的对话和交流，甚至有时候需要相互质询对方话语的“参照框架”，进而形成决策共识。因此，食品安全政策制定的过程也是多元行动者之间共识形成的过程，这种共识的形成是一种循环往复的具有结构化特征的决策实践，而在决策共识形成中制度和行动也就有机融合为一体。当然，在食品安全的合作式决策中多元行动者之间共识的形成，需要建立信任关系，也需要打破技术上的隔阂，并学会分享彼此的信息和经验。从根本上来说，合作式决策中共识的形成是一种伦理。

3. 积极推动政府角色转型。在食品安全的合作式决策中，政府组织内部或者政府组织与其他行动者之间的合作是一个基本前提，但也必须充分发挥各级政府在食品安全治理中的主导作用，只不过政府的角色需要做出调整，他不再是直接行动者，而是规则制定者、引导者和协调者。政府参与的事项、决策的范围和合作的方式会因层级的不同而存在差异。中央政府主要负责食品安全总体方针和指导原则的制定，负责统筹和协调全国各地方政府的工作，确保全国一盘棋。当然，中央政府在重大食品安全决策中，广泛征求地方政府、专家和社会各方的意见，广泛凝聚社会共识，确保政策的科学性与合理性。省级以下地方政府是食品安全的具体担负者、需要在遵循中央政府指导方针的基础上，充分发挥地方自主性，协同企业、社会组织和普通公民进行决策，最大程度地形成政策共识。

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作者简介：肖亚雷（1980-），男，汉族，河南省上蔡县人，中国人民大学公共管理学院博士生，河南财经政法大学公共管理学院讲师，研究方向为公共政策、行政文化。

收稿日期：2016-07-23。