郑永年：供给侧改革，政府治理面临转型

蔡如鹏

自从中央决策层提出供给侧结构性改革后，学术界围绕如何理解、如何更好发挥供给侧改革展开了讨论。作为中国问题专家的郑永年教授，也加入其中，他认为供给侧改革不仅是经济问题，更是政治问题。

日前，郑永年在北京接受了《中国新闻周刊》专访。他告诉《中国新闻周刊》，要推进供给侧改革，中央政府是关键。

在郑永年看来，作为政策的设计者，中央政府要为所有经济主体提供一个不仅有利于它们从事正常经济活动，而且可以刺激它们具有更大的动力来从事经济活动的政策环境。

寻求政府与市场新的平衡

中国新闻周刊：最近，供给侧改革是一个很热的词汇。对此，你也撰写了不少文章讨论这方面的问题。你怎么理解这个概念？

郑永年：中国高层提出供给侧改革的新政策概念，意在缓解和阻止经济的急剧下行，深化经济改革和可持续发展，所针对的多是中国经济的结构性改革，其影响需要很长时间才能见得到。

从经济改革的视角看，供给侧改革就是要达到几个实际目标，包括去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板，是要解决实际问题的。从政策的角度来说，就是要处理好政府和市场之间的关系问题。

供给和需求关系属于经济范畴，而政府和市场关系属于政治范畴。中国现在讨论供给侧改革，就是要通过政府本身所能做的，来减少已经过度的供应和刺激新的需求，推动经济的发展。决策者提出的供给侧改革，既非市场也非政府决定论，而是要努力达到政府和市场之间的平衡。

中国新闻周刊：中国早在1992年就提出了“社会主义市场经济”的概念，之后一直在厘清政府和市场之间的关系。那么，这个时候提出供给侧改革，有什么更深层次的原因吗？

郑永年：改革开放以来，就政府和经济的关系而言，中国基本上走了其他东亚经济体所走过的道路，即发展型政府。国家通过各种能力，在经济发展过程中扮演重要甚至是主导角色。不过，政府的作用在经济发展的不同阶段是不同的。在早期，政府不仅需要支持企业的成长，也需要培养市场的发育。但在企业成长起来和市场逐渐成熟后，政府本身就要转型，从经济活动的主体转型成为规制者。

今天中国政府也面临转型的困境。就政府和经济的关系来说，已经发生了几方面的变化。第一，经济规模变大，政府的经济治理变得极其困难。在计划经济时代，政府可以随心所欲地管理经济，因为经济仅是政府的组成部分。在改革早期，经济规模比较小的时候，政府也可以找到各种方法有效地干预经济。今天中国的经济规模已经是世界第二，传统的办法不会像从前那样有效了。最近政府对金融市场的管治连连失利，就充分说明了这种情况。

第二，也是因为经济基数的庞大，项目经济的时代已经过去了。政府以前可以采用项目投入来刺激经济增长，像港口、机场、高速公路、高铁等基础设施、奥运会和世界博览会，但现在则不行了。一方面是因为基础设施建设的高峰期已经过去，另一方面是因为经济基数大了。

第三，因为一个庞大的国有企业的存在，政府仍然会继续是一个经济角色，但这个角色的性质和作用变了。从前国有企业的目的是为了“平准经济”，但现在国有企业更多的是企业，无论是盈利还是提供公共服务，其“平准经济”的功能越来越弱。

第四，政府很难干预国际经济。中国政府有能力防止国际经济的影响，但没有能力来干预国际经济。对国际经济的变化，政府只能反应，没有控制能力。除了绝少数几个国家例如美国，大多数政府没有足够的能力来干预国际资本主导的国际经济市场。

警惕产生新的过度供给

中国新闻周刊：从经济改革的视角，你怎么看供给侧改革提出的几个实际目标，比如去产能、去库存、去杠杆？

郑永年：供给过度的就是这次改革需要对付的三个“去”，即去产能、去库存和去杠杆。其中产能和库存实际上是一回事，而杠杆则是制度上的事情。产能和库存是可以在短时间内应付的，但“去杠杆”即制度的改造和去除，则是比较长远的事，很难一蹴而就。库存和产能供给过度，这是和产业结构的调整有关。通过“去”来促成产业的调整也会是一个有效的方法。不过，这里的问题是如何消化库存和产能？是内部消化还是外部消化，或者两者同时？如果没有切实可行的计划，“去”也是不容易的。但在这方面还没有深刻的研究和考察。

更为严重的是，在强调“去”的同时，更应当考察有没有产生新的过度供给？在中国的政策环境中，讨论这个问题非常重要。原因很简单，政治的“政策风”，即新政策所导致的“跟风效应”，经常迅速导致政策的扭曲。关于这个方面，我本人已经多次讨论过中国近年来的过度金融化和互联网化。在过度金融化方面，在很大程度上，中国正在发生美国2008年之前的情况。2008年以来，美国接受了过度金融化的教训，通过再工业化大力复兴实体经济，使得经济开始走上健康的发展方向。中国则在走向反面，过度的金融化和互联网化，在急速促成实体经济的衰落。

金融过度更是对中国经济的国际化构成了严重的挑战。一方面，金融国际化有其需要，因为中国已经是资本过剩国家，需要国际化，走向世界。过剩的资本和过剩的产能是“一带一路”倡议的背后理性，也促成了包括亚洲基础设施投资银行在内的经济项目。不过，在金融国际化方面，中国既没有足够的金融实力，也没有足够的操作经验。因此在和国际资本互动的时候，力不从心，处处处于被动挨打的局面。更为严重的是，因为不重视实体经济，无论是外国资本还是本国资本，都看不到经济的潜力，开始资本外逃。不可否认的是，近年来资本外流的速度在加快。

中国新闻周刊：那你认为，中国哪些方面存在供给不足？需要什么样的有效供给？

郑永年：这里有一个中国经济发展的大方向问题。概括地说，简单的扩张时代已经过去，现在是到了建设质量经济的时代，追求一个精致的高附加值经济。人们所需要思考和行动的都必须符合这个总体方向。

我认为去产能最重要的是国内市场。中国需要新一轮的财政刺激计划，通过内部基础设施建设，促成大规模的库存和产能的内部消化。内部消费可以通过进一步的基础设施投资、发展性社会投资和农村现代化而达成。通过增加基础设施进行内部消化产能，增加有效需求，但不会产生新的过剩。尽管基础设施投资的高峰期已经过去，但中国基础设施建设的领域仍然很多，尤其是地方层面的，例如城市改造，包括城市地下管道建设、污水处理、各类污染的治理等在内的基础设施建设。也可以进行新型城市化，提高城市的品质和城市的整体提升。这些从一线城市到二、三线城市都有需求，尤其是二、三线城市，这些方面仍然很落后。

以往，中国只有生产性投资，而没有生产性社会投资。包括社会保障、医疗、教育和公共住房等以往都被视为是社会福利，但实际上这些都不是简单的社会消费，而是生产性社会投资。假如没有这些社会政策，中产阶级就没有制度基础，而没有中产阶级就没有消费社会。同样重要的是学校、医院、养老院、体育设施、停车场等的建设。这些基础设施建设可以为培养中产阶级的生活方式提供物质条件。例如体育设施建设。在新加坡，每一个小区都有一个游泳池和体育馆，方便的体育设施培养了新加坡人喜好锻炼的生活方式。国民身体健康能大大减少医疗费用，也就是减少了政府的负担。又如停车场的建设，中国私家车在大量增加的同时，停车场没有相应的增加，使得整个城市变成了停车场。所有这些基础设施的建设，是可以消化大量的库存和过剩产能的。较之库存和产能的对外输出，内部消费更具有保障，因为这是中国本身所能操作的。

另外，更重要的是要建设内部消费社会。建设消费社会很多年来都是政府的目标，但近年来中国俨然已经形成了一个外部消费社会。中国居民的消费能力很强，但国内供给不足，只好到外部消费。从各种名牌包包、服装到技术含量高的马桶盖、电饭煲、安全套和感冒药都要去国外购买。这是对中国制造业的巨大讽刺。中国商品在质量、品牌等方面存在着瓶颈，不能适应消费者的需求。同时也有价格要素的影响，即各类产品的国内价格和国外价格相差实在过大。

为什么会产生这些荒唐的情况？这些年，有关部门都在大力抓虚拟经济，搞虚的东西，不仅忘记了实体经济，而且对实体经济造成了严重的打击。例如，网购市场大量充斥假货，减低中产阶级的消费趣味；同时，也把整个正式经济转化成为非正式经济。除了通信领域，中国很多方面的制造技术都跟不上他国，甚至在退化。在技术创新被忽视的情况下，产品质量出现问题，就导致了外部消费社会的产生。政府部门不仅没有规制网购市场，更对网购市场做毫无理性的推动，这是要负起责任的。

中央政策环境是关键

中国新闻周刊：你曾撰文分析供给侧改革的中央政策环境，认为要推进供给侧改革，中央政策环境是关键。为什么这么说？

郑永年：从历史看，亚洲那些成功逃避中等收入陷阱的经济体，主要是早先的日本和稍后的“四小龙”，在经济发展的每一个环节都能提供有效的中央政策环境，促成经济一步一步上行，在三四十年的时间里把经济体从低度发展转型成为高收入经济体。另一方面，亚洲很多其他经济体包括菲律宾、马来西亚和泰国，尽管它们的经济增长潜力并不比上述经济体差（甚至要好得多），两者之间的国际环境也类似，但没有能够实现可持续经济发展，而让国家直到今天仍然长期陷入中等收入陷阱。促使这些经济体陷入中等收入陷阱的因素有很多，尤其是低度民主陷阱，但直接的原因在于中央政府不能提供有效的经济政策。

中国目前力图通过供给侧改革，从短期来说阻止经济急剧下行，从中期来说逃避中等收入陷阱，从长期来说促成国家进入高收入社会。供给侧改革的设计者当然是中央政府，改革意在激活中国四个经济主体即地方政府、国有企业、民营企业和外资的经济活动。改革开放以来，正是这四个经济主体促成了中国的经济发展。但好长时间以来，这些主体犹如进入“冬眠”状态，造成了今天中国经济的急速下行。

要推进供给侧改革，中央政府是关键。作为政策的设计者，中央政府要为所有这些经济主体不仅提供一个有利于它们从事正常经济活动，而且可以刺激它们具有更大的动力来从事经济活动的政策环境。

中国新闻周刊：你可否详细谈一谈，中央政府营造的政策环境应该包括哪些具体的内容？

郑永年：中央政府需要明了自己应当做什么和不应当做什么，能够做什么和不能够做什么。从近年的经济政策实践来看，很多方面的政策仍然有很大的改进空间。

首先，必须明了要以什么样的经济杠杆来推动经济增长，这里主要指财政和金融政策之间的关系。财政和金融都是政府可以应用的调节经济发展的有效方法。不过，在过去的数年里，中国出现了过度依赖金融杠杆的情况，对整体经济产生了负面的影响。从目前提倡的供给侧改革来说，这个趋向仍然存在。如果不能加以纠正，更多的负面效果会出现，恶化经济环境。

其次，明了法治和意识形态之间的矛盾。法治建设是十八届四中全会决议的主题，也是中国市场经济和国家制度建设的核心。但是，最近一段时间以来，民粹主义盛行起来，很多方面的经济生活变得过度意识形态化。尽管民粹主义或者其他意识形态的复兴有其根源，可以理解，例如收入差异加大，社会分化、缺失正义等等，但意识形态并不能帮助解决具体问题。无论什么样的意识形态，其背后都具有经济利益关联。作为政府，必须通过经济利益的调整来遏止意识形态化的泛滥化，而不是通过求助于意识形态来解决实际问题。否则，问题会持续恶化。

另外，明了给各类企业和地方政府“松绑”的重要性。给企业和地方松绑是80年代以后很长一段时间里的有效改革方法。但长期的“松绑”也出现了诸多弊端，例如大规模的腐败和不规范的经济行为。因此，十八大以来，通过大规模的反腐败、对党纪国法的强调、重建政商关系等，在把“权力关在笼子里”的同时整顿不规范的市场行为。这些举措很有效。现在的问题在于如何在三中全会和四中全会新确立的市场规范和法治制度下，重新给企业和地方政府松绑。正如前面所论述的，如果不能调动地方政府、国有企业、民营企业和外资企业的积极性，那么单靠中央政府的力量很难逃避中等收入陷阱，更难实现从中等收入到高收入经济体的转型。

不能放弃对市场的干预

中国新闻周刊：当前，中国学术界对供给侧改革的解读非常多。你对此有何评价？

郑永年：这次供给学派重新在学术界热起来，完全是因为在中国的经济实践出现了对这个领域知识的巨大需求。尽管也有经济学家想把它和中国经济实践结合起来，但至少到现在为止并没有任何新的贡献，大多停留在对其的介绍、解读和传播。如果中国的经济学界能够把供给学派“中国化”，哪怕是加上一些中国元素，也可以说是有所贡献了。

如果学术界和政策研究界这样做是意在影响中国政府的经济政策，目前的很多解读可能会误入歧途，反而会造成改革的退步。

一些自由派经济学信奉者——包括很多中国学者——认为政府不应当干预市场，而应当让位于市场。但就政策来说，供给侧改革所强调的是政府的行为要符合市场规则，利用市场本身的力量来干预市场，而绝对不是完全放弃对市场的干预。

从中国的现实来说，很多新的发展迫切需要政府发展出新的干预经济的手段，而非退出市场。虽然今天中国所面临的产能过剩、杠杆过高、制度供给不足等，都是政府过度干预的结果，但供给侧改革并不是说不要政府的作用了。在很多领域，如果没有政府的干预，市场很难自动调节。

例如今天金融经济、互联网经济和实体经济的失衡局面。现在的情况就是大量的金融资源从实体经济流出，进入金融和互联网领域。金融公司通过各种操作大量收购优良的实体企业。如果实体经济被遏止，过度的金融和互联网经济本身也难以持续。没有任何迹象表明，市场可以自动实现它们之间的平衡。

供给经济学派再次在中国崛起有其好处，它会促使人们思考中国经济学如何发展的问题。但在政策面，它的崛起绝对不能成为新自由主义经济学的简单回归。新自由主义经济学尽管给中国带来了一些好处，但也造成了诸多严重的恶果，尤其是社会领域的沦陷。

供给侧改革所需要的是理性的回归，再次审视政府和市场之间的关系，使得两者在新的情况下再次实现平衡。任何抛弃市场或者抛弃政府的努力，在理论上都会是徒劳无功的，在实际政策层面则是非常有害的。

（实习生国佳佳对本文亦有贡献）