日本景观社区营造的概况与启示

陈航 张晋石*

日本景观社区营造的概况与启示

陈航 张晋石*

日本景观社区营造开始于20世纪60年代，随后逐渐得到发展和完善。现行的景观社区营造，以《景观法》等法案作为其法律基础，并由景观行政团体依法实施。景观社区营造的内容主要由3个部分组成：景观规划、景观建设规范和设计导则、景观条例。在整理了以上内容的基础上，本文选取了日本兵库县篠山市的景观社区营造作为典型案例进行研究，并提出了日本景观社区营造工作对于我国景观规划建设工作的启示。

风景园林；景观社区营造；景观规划；

Fund Item: Beijing Higher Education young Elite Teacher Project (NO. YETP0748) Study on Theory and Practice of Rural Landscape; Program of Co-construction with Beijing Municipal Government - Beijing Laboratory of Urban and Rural Ecological Environment

1 景观社区营造

1.1 景观社区营造的概念

“景观社区营造”（景観まちづくり）是通过景观提升来改善区域环境的一系列工作的总称[1]。这一术语由“景观（景観）”和“社区营造①（まちづくり）”两部分复合而成。

“社区营造”，是指居住在某一区域范围内的人们作为一个集体，共同面对社区生活所遇到的具体问题，通过具体措施来保护共同生活的环境，提高生活质量，为集体谋求共同利益[2]。日语“まちづくり”可以理解为“公众参与的社区规划”，其中“まち”（汉字词可写作“町”或“街”）代表的是民众身边的生活环境[2-3]。社区营造具有公众参与的特征，除了政府部门和专业人士，市民代表、市民团体代表和NPO（非营利性组织）法人代表也参与到社区营造中。[3]

在目前的实践项目中，社区营造的专项内容具有地域性差异，包括景观、防灾、交通、居住、历史文化保护、农业区域振兴、公共设施等[1][6]。景观社区营造是社区营造的一个专项内容。

1.2 景观社区营造的发展历史

景观社区营造的历史可以追溯到20世纪60年代的历史街区保护运动，主要是对于京都、奈良等古都等历史街区的景观保护。1970年代开始，景观社区营造工作的对象扩大到一般城市区域，许多城市自发组织，以《城市规划法（都市計画法）》为主要依据，颁布了针对本市的景观条例（当时称为“城市景观条例（都市景観条例）”）。1980年代开始，伴随着社区营造工作全面的推进，景观社区营造工作也在各地继续开展。与此同时，日本建设省的地区住宅计划（HOPE）、社区环境整备事业，都对景观社区营造工作起到重要的配合和推进作用。直到20世纪90年代，景观社区营造工作真正普及开来，体现为每年都有20到30个自治体制定了本区域的景观条例。然而，景观条例的大量涌现，愈发突显出原先参照的《城市规划法》和《建筑基准法（建築基準法）》的涵盖面不足，使得景观条例的制定陷入了混乱的局面[1][5]。在此背景下，《景观法（景観法）》于2004年应运而生，景观社区营造的工作程序和成果也因此基本固定下来。[1]

1.3 景观社区营造的相关法律

《景观法》《与〈景观法〉施行相关法律修改的法律（景観法の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律）》《都市绿地保全法等的部分修改法律（都市緑地保全法等の一部を改正する法律）》被合称为“景观绿三法”[4]，是景观社区营造重要的参照与支撑。其中，《景观法》处于主导地位。《景观法》不仅是有关形成良好景观的基本法律,还是关于具体的规章制度及实施必要支援手段的法律，其目的是为了促进“形成日本城市、农村等地的良好景观”。[5]《施行〈景观法〉时修改相关法律的法律》包括了经过修改的《城市规划法》《屋外广告物法》等法律。《都市绿地保全法的部分修改法律》是对原先的《城市绿地保全保护法》《城市公园法》等法律的修改，以促进良好城市环境的形成，并引入了绿化率、绿化面积等指标。[4]

《景观法》中定义了“景观地区”的概念：景观地区指的是在“城市规划区域”或“准城市规划区域”内应促进形成较好景观的区域。景观地区在制定景观规划和条例时，应依据《城市规划法》。[7-8]另外，《景观法》还规定，在制定建筑相关的条例时，则应参照《建筑基准法》。[8]

1.4 景观社区营造的行政体系

《景观法》中规定，由自治体成立的景观行政团体（景観行政団体）（指都道府县、被指定的城市等,或者和都道府县知事协议掌管景观管理的城镇村）依据《景观法》来制定当地的景观规划和综合的实施策略。制定景观规划的前提是成立景观行政团体[10]，因此景观行政团体数量的不断增加，反映出日本景观社区营造工作进程的不断推进（图1）。

景观行政团体可以组织景观协议会（景観協議会），并可以将确切地为形成良好的景观做实事的公益法人或特定非营利活动法人指定为景观完善机构（景観整備機構）。[1,5,8]其中，景观协议会由景观行政团体组织起来，是对于景观形成的各项必要事项进行协议和调查，并接受行政方面咨询的机关，对于景观规划、景观建设规范等工作进行指导和审查。各级景观行政团体的景观协议会成员包括景观行政团体行政人员、公共设施管理者、土地所有者、各学科专业人士、事业者（私营或个体经营者）、居民等。景观协议会所制定的协议和事项必须严格遵守。[5,10]

1 自《景观法》实施以来景观行政团体数量变化⑥The change in value of landscape administrative organizations after the promulgation of Landscape Act

2 景观社区营造的内容

景观社区营造的内容主要包括景观规划、景观建设规范和设计导则、景观条例3个部分。

2.1 景观规划（景观计画）

根据《景观法》中的定义，景观规划是由各级景观行政团体为了推动景观政策的实施而施行的主要计划，是景观社区营造的内容和工作成果之一，展现了自治体的对于自身景观形成工作的认识和工作内容，也反映了景观社区营造工作中的基本任务。[1]《景观法》指明了景观规划的主要内容（表1）。

表1 《景观法》中规定的景观规划的内容④Tab.1The content of landscape planning formulated in Landscape Act

表2 景观建设规范的构成内容（主要项目）④Tab.2 The content of landscape formation standards

表3 篠山市景观分区（图4）及各区的景观发展方针④Tab.3 The zones of Sasayama city (Fig.4) and the landscape development policies of them

为制定景观规划，通常需要完成以下工作[1]：

（1）调查和分析区域内的景观要素及其特征

通过实地探查或借助科技手段，充分了解场地内地形地貌、山川河流、大型公园等大型的景观要素及其在构成区域景观方面的作用。避免仅仅从平面上理解景观要素，强调将景观要素置于立体的空间之中来考虑，尤其注意高处的眺望点、重要景观视点和地域整体的视线关系。[1]

为了避免人为割裂连续的、综合的景观，在景观规划的工作中，还常常基于景观要素对景观规划区域划分出不同的景观分区（一般写作“ゾーン”，对应英文“zone”，具体名称在不同景观规划文本中略有区别），而不是直接按照既有的行政区划来进行分区，以保证在具体场地中视线关系的畅通和景观风貌的延续性。

（2）公众参与，充分发掘地域资源

在景观社区营造中，对于景观特征，除了从视觉层面进行调查分析，还必须从风土人情、历史、文化、生活层面对景观的存在意义进行理解，对于景观要素和景观构成的再评价，才能使得景观得以永续保存。

由于日常生活也被认为是景观中的一部分，对于当地居民对于本土景观意义的认识和理解也需要进行分析。在这个过程中，居民有各种各样的机会直接参与到景观社区营造工作中。例如，通过参加由景观协议会举办的交流会、展览会、说明会等参与调查和讨论。

（3）信息图示化分析，制定规划目标，进行专项研究

在图纸上展现景观规划区域中的景观要素的具体分布位置，分析各个景观分区情况，针对景观分区的具体现状条件形成相应的规划发展目标，提取出若干专项，例如自然风貌保全、创造舒适生活场所等。

（4）从理念向具体实施规则过渡

这部分工作主要包括制定具体的规则，约束开发、建设行为。为了形成可以具体实施的规则，这一部分需要相关领域的专家参与，包括建筑师、风景园林师、工程师等。对于特定区域的规则制定，还需要如农学、历史、食品、经济等其他学科专家的参与。同时，立法机构也会参与其中，参照《景观法》《城市规划法》等法律，确保将这些规则转变为景观条例时具有法律效益。

2.2 景观建设规范（景观形成基准）和设计导则（デザインガイドライン）

为将景观规划落实，并方便非专业人士在具体行动中有所参考，在景观规划的基础上形成了更加具体的、定量化的景观建设规范和设计导则。

景观建设规范针对建筑物、人工构筑物②以及户外广告的规模、位置、形态、色彩、数量等进行约束和规范，以促进社区景观的形成。景观建设规范是依据《城市规划法》形成的，在景观社区营造工作正式出现以前，被称为“城市景观建设规范”，而其内容和指标一直沿用至今。景观建设规范主要是针对人工构筑物的规定[1]（表2）。

设计导则是景观建设规范的延伸，其内容包括景观建设规范，并且包含了针对林地、河流等自然环境、农村产业和乡村景观、历史文化景观、日常生活景观的保护和延续等方面的内容。

2 篠山市地形特征Topographical features of Sasayama city

2.3 景观条例（景观条例）

由各地的景观行政团体根据本地区实际情况自行颁布并实施的法律条款即为景观条例。景观条例具有法律效益。由于景观条例是基于当地实际的景观现状和规划状况提出的，因而具有很高的针对性和可行性。景观条例中，规定了相关概念，明确景观规划区域，说明行政部门、市民、企业单位的职责；明确景观规划、景观建设规范的各部分所具有的法律效益，规定实施的相关手续；对于各项建设行为的规定和要求，明确重要建造物的建造实施过程的手续等。

3 案例——篠山市景观社区营造

本文选择篠山市景观社区营造的研究案例，是基于以下原因：

（1）篠山市制定的《篠山市景观规划》（下文简称为《规划》）完全符合《景观法》对于景观规划内容的规定，并有完整的景观建设规范和景观条例，具有典型性；除此之外，还由于本市自身的环境特点，《规划》中还包含了农业景观振兴及修整规划制定事项，具有一定的特殊性。

（2）《规划》于2011年颁布，经过3年的建设，篠山市城下町地区于2014年荣获日本国土交通省的“都市景观大奖”。下町地区的历史景观规划和保护取得了重大的成就，景观环境得到改善，历史建筑得到合理修缮，同时居民的景观保护意识得到提升，这些都被认为是《景观法》实施和景观社区营造制度的成果。另外，为景观保护而成立的相关组织，在研究保护政策、组织居民活动等促进景观提升的活动中，发挥了十分积极的作用。[11]

3 篠山市典型剖面示意图A typical sectional view of Sasayama city

（3）2015年，《规划》根据建设现状进行了修订，内容更加完善。

3.1 篠山市基本概况和规划背景[13]

篠山市是兵库县中东部的一市，并位于神户-大阪-京都一小时都市圈内。辖区东西宽30km，南北长20km，其中207.63 km²为山林，拥有丰富的自然环境，并拥有日本农村原始风貌的景观。全市整体呈现一种中间低，四周高的地势，主要的城镇聚落集中在盆地区域（图2-3）。中心城镇区域是江户时期建立起来的城下町地区，是全国重要传统建筑群保护地区。另外还有特色的“街村”聚落地区和以茶田景观地区等。

篠山市面临着大规模的建筑物老化的问题，为了在改造、重建的过程中保有篠山市的自然、田园、历史景观的协调性，推行了景观社区营造工作，制定了《规划》，并形成了相应的景观建设规范和景观条例。

3.2 《篠山市景观规划》[13]

《规划》中将篠山市全市域都划为景观规划区域，面积共377.61km²。并在对篠山市的自然条件、人文社会条件的全面调查的基础上，划分出景观分区。（表3）

除了对于各个景观分区进行规划方针的确定之外，《规划》还对于各个景观分区的室外广告物进行了详细的约束。

另外，《规划》的最后一部分 “景观社区营造相关内容”中，明确了景观社区营造的推进实施方针：

1） 多方参与：居民、NPO、企事业单位等多方参与，组织景观社区营造协议会，积极组织活动，以改善全市的景观面貌；

2） 基于篠山市的自然地理文化特征进行景观社区营造的工作。

表4《篠山市景观规划》中景观建设规范包含的项目④Tab.4 The content of landscape formation standards in landscape planning of Sasayama city

3.3 《篠山市景观规划》中的景观建设规范[1 3]

《规划》中，对应各个景观分区均提出了景观建设规范。每个景观分区的景观建设规范都包括了以下内容（表4）：

由于各个景观分区情况不同，各分区的景观建设规范也不尽相同。鉴于“开发建设要求”部分的内容能够充分体现出针对不同区域制定的景观建设规范的差异，此处选取该部分内容作为例证（表5）。

3.4 篠山市景观社区营造的系列活动[14]

篠山市的景观协议会为推动市内的景观社区营造工作，不断举办各类市民说明会、摄影比赛、宣传会等活动。仅2015年一年中，针对大型开发项目的市民说明会就有8次，涉及的项目包括太阳能发电设备项目、废弃物集中处理设施建设项目等多项与居民生活息息相关的大型公共事业。自2011年以来，篠山市每年举办的摄影比赛，以促进居民提高景观意识，切身体会篠山市的景观之美。

这些活动是普通民众参与景观社区营造工作的媒介。良好的群众基础确保景观社区营造工作能够持续推进。

4 景观社区营造的意义和特点

景观社区营造最早的目的是为了实现历史古都的景观保护。其内涵与外延随着理论的演变和法律条令的完善得到了丰富和扩大。在目前的实践工作中，对于自然、历史、文化和日常生活方面的研究均不可或缺。景观社区营造除了能给人们创造和谐美观的视觉感受之外，还具有这些方面的意义[1]：

（1）让全民共享区域价值。相对于社区营造的其他方面（如社区防灾营造、社区居住环境营造等），人们更加容易理解、参与景观社区营造工作，并更容易体会到景观社区营造工作对于区域价值的重新发掘与提升。

（2）保障生活舒适性。景观社区营造强调以舒适为美的景观。对于建筑物的采光通风条件、街道绿化及设施等方面的定量规定经过严谨推敲并基于实用性考虑的，除了能够达到和谐统一的效果之外，还能够确保居民居住的舒适。

（3）激活地区经济。景观社区营造中，用景观的方法和具体措施，提升商区人气与活力，提升经济消费水平，致力于市镇商业区经济衰退问题的改善。

（4）增强地域向心力。通过以上3点，能够从各方面综合提升地区的吸引力，留住人、聚集人。日本目前存在人口减少、地域人口分布失衡的问题，景观社区营造有利于缓解人口过度涌向主要城市这一问题。

景观社区营造的具有以下特点：

（1）基于完善的法律制度。以《景观法》为核心，“景观绿三法”为主要依据，明确《城市规划法》《建筑基准法》等相关法律在具体工作中的应用，使社区景观营造的制度有法可依，具体可行。《景观法》阐述了景观规划的意义和内容，明确了相关团体的权利和义务，促进了景观的规划和建设，并为其他相关法律的修订提出了根据。[5]

表5 各景观分区景观建设规范中“开发建设行为”部分内容比较④Tab.5 The comparison of zones in the part of “development and construction behavior” in landscape formation standards

（2）有专门的景观行政体系。《景观法》规定实施景观社区营造应由专门的景观行政体系施行，回避了都道府县和乡镇村的双重化管理，同时确保了社区景观营造制度中的公众参与的特性。[5]

4《篠山市景观规划》中的景观分区The Zones in Landscape planning of Sasayama city

（3）在调查和规划的过程中突显地域性。景观规划过程中对于场地内景观要素的充分调查和对于各项专题的研究是确保地域性特征得到保护发展的必要手段。民众对于一个区域内景观的认识和情感具有独特性，在理解了这种独特性的基础上进行的调查和规划，能够进一步保护景观的异质性。景观社区营造的公众参与特征促使了地域性特征的突显。

（4）公众参与。景观社区营造工作是一个以民间自发力量为主力，逐步探索形成的工作方法和程序，具有良好的民众基础。社区营造工作本身就具有明确的公众参与特征，作为其分支的景观社区营造也体现出这一特征。首先，景观协议会的组成成员就包括了土地所有者、当地的经营者和一般居民；其次，在制定景观规划的过程中十分强调民众的参与，对民众的调查结果直接影响着对场地景观要素的评价和各项具体条例的制定；第三，十分注意通过各项景观相关的活动提升公众对于景观的意识，并通过公开说明会等方式了解公众对于各类景观提升的意愿和对于项目实施的满意程度。

5 日本景观社区营造工作对我国的启示

在我国快速城市化进程中，国家政府和行业多个层次上逐渐制定了一系列法规、技术标准和规范，以指导景观规划和建设，城市和景观规划建设的水准也在逐步得到提升。[14]但是我国在景观规划建设中仍不断面临着挑战。通过对于日本景观社区营造工作的研究，得到了对于我国景观规划工作发展方向的一些启示。

5.1 探索具有本国特色的景观规划工作方法

近代以来，我国的城市规划理论探索中不断引入西方城市规划理论与实践，并在占据了我国城市规划理论发展的主体。[2]日本景观社区营造工作起源于日本本国，并不断从中积累实践经验，促进相关理念的进步，并逐步形成完善的法律条令。近年来，日本景观社区营造工作继续推进，景观行政团体不断涌现，不断推出或修订景观规划方案，并得到全面的实施，充分说明了基于本土实践探索形成的景观规划理论实践体系，对于本国的具体规划项目的指导意义之重要。

5.2 制定和完善景观规划相关法律

我国目前景观规划和管理大多处于城市规划、园林部门的管辖之下，缺乏有明确针对性的、独立的景观法律法规。[15]日本在推行景观社区营造工作的过程中，也一度遭遇了由于法律法规的不完善而产生的混乱，但是《景观法》的出现很好地规范和支持了景观社区营造工作，是景观社区营造工作得以继续发展的强大助力。因此，一部针对性强、具有强大约束力的景观法律将能对于我国现在面临的景观规划建设起到重要的规范和指导作用。

5.3 景观规划应基于本土的充分调查研究

景观规划应该基于充分而全面的调查研究，而景观规划设计人员与一个景观区域内的使用者——当地居民之间，存在着身份与认识的差异，会造成对于景观要素等方面理解的不同。充分理解当地民众对于景观的认识，发掘认识景观异质性的“本土视角”，有助于避免景观朝着千篇一律的方向发展，充分保护景观的异质性。

5.4 提升景观规划的工作精度

大尺度的景观规划项目，容易使一些较为精细化的景观被忽略，从而导致景观异质性的消失。日本景观社区营造中，对于大尺度的区域内的景观规划，亦具有明确的分区、分类，并对于不同的分区和分类，实施不同的规划策略。提升景观规划的工作精度，避免过于泛泛而谈的规划，一方面有助于保护景观的异质性，另一方面有助于规划的具体实施。

5.5 公众参与

我国的景观规划工作常常由各方专业人士和地方行政部门直接参与，缺少公众参与的环节。日本的社区景观规划工作中，当地居民作为公众参与的主体，他们的意见得到充分的考虑。通过系列面向公众的活动，一方面，公众能够了解景观规划工作的机制、进展，接受公众教育，认识提升对于景观规划的意识；另一方面，景观规划的成果更加接近居民的需求，可以直接对当地居民的生活产生有利影响，提升居民对于景观规划工作的认可，对景观工作的进行起到促进作用。在景观规划的过程中，引入公众参与的机制，能够促进景观规划工作的进行，提升规划成果的可实施性。

注释：

①本文从字面意义出发，把“まちづくり”一词翻译为“社区营造”。依据参考文献[1]和[3]，本文将“社区营造”的英文直接按照其日语发音译为“machizukuri”。

②这里的“人工构筑物”，对应日语“工作物”，在于建筑学相关的法律中，特指门、围墙、建筑物、电线杆、沟渠等地面上或埋地的人工设施。在景观社区营造中，人工构筑物主要指地面上可见的、不包括建筑的人工设施，例如围墙、挡土墙、停车场、自动贩卖机和道路上的基础设施等。

③此处的“历史街区”指市镇中的历史街区和存在文化遗产的区域。

④“町屋”和下文的“町家”都是日本传统民居的类型。⑤表格来源：表1根据文献[10]P18翻译整理；表2根据文献[1]P38内容翻译整理；表3根据文献[11][13]翻译整理；表4、表5根据文献[13]翻译整理。

⑥图片来源：图1为作者自绘，数据来源于文献[9]；图2～图4均引自文献[13]。

[1]日本建築学会.景観まちづくり[M].东京:丸善出版株式会社,2005.

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[2]胡澎.日本 “社区营造” 论——从 “市民参与” 到 “市民主体”[J].日本学刊, 2013,(3):119-134. HU Peng.The theory of “community-building” in Japan -From "citizen participation" to "public as the main body" [J]. Japanese Studies,2013,(3):119-134.

[3]于海漪.日本公众参与社区规划研究之一:社区培育的概念、年表与启示[J].华中建筑,2011,(2):16-23.

YuHai-yi. Study of Public Participation Community Planning in Japan(Part One): Concept、Chronology Tables and Enlightenment of Machizukuri Movement [J]. Huazhong Architecture,2011,(2):16-23.

[4]国土交通省．景観まちづくりの制度について[EB/ OL].国土交通省,[2016-07-07]. http://www.mlit.go.jp/crd/ townscape/keikan/.

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[5]真荣城德尚.日本《景观法》及户外广告规划管理研究[D].同济大学,2008.

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[6]近藤民代.まちづくり論[EB/OL].近藤民代研究室,[2016-06-09].http://www.tamiyokondo-lab.jp/pdf/130418_ machidukuri.pdf.

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[7]肖华斌,宋凤,王洁宁,徐晓蕾.日本《景观法》对我国城乡风貌与景观资源空间管治的启示[J].规划师,2012,(2):109-112.

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Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism．Landscape Law [EB/OL]．Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism,[2016-06-09].http://law.e-gov.go.jp/ htmldata/H16/H16HO110.html.

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[10]国土交通省．景観まちづくりの制度について[EB/ OL].国土交通省,[2016-06-09]. http://www.mlit.go.jp/crd/ townscape/gakushu/data1/demaekouza_all.pdf.

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[11]国土交通省．平成26年度都市景観大賞[EB/ OL].国 土 交 通 省 ,[2016-06-09].http://www.mlit.go.jp/ common/001053825.pdf.

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[12]篠山市. 篠山市景観計画―概要版―[EB/OL]. 篠山市 ,[2016-06-10]. http://www.city.sasayama.hyogo.jp/pc/ group/keikan/assets/2012/03/gaiyouban.pdf.

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[13]篠山市. 篠山市景観計画. [EB/OL].篠山市,[2016-06-10] http://www.city.sasayama.hyogo.jp/pc/group/keikan/ assets/2015/05/201505151752.pdf.

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[15]刘颂,陈长虹. 日本《景观法》对我国城市景观建设管理的启示[J]. 国际城市规划,2010,02:101-105.

Liu Song,Chen Chang-hong. Enlightenment of Japanese Landscape Act to Landscape Management in China [J]. Urban Planning International,2010,02:101-105.

Introduction to Landscape Machizukuri in Japan and Its Enlightment

CHEN Hang ZHANG Jin-shi

Landscape machizukuri started in 1960s and then has been gradually developed and perfected. Landscape Act and other relevant laws are taken as the legislation frame on existing landscape machizukuri. The landscape administrations should work according to these laws. The content of landscape machizukuri is consisted of three parts: landscape planning, landscape standards or design guidelines, and landscape regulations. With the analysis, the paper takes the landscape planning work of Sasayama city as an example, and shows the enlightenment of landscape machizukuri to the landscape planning and construction work in China.

Landscape Architecture; Landscape Machizukuri; Landscape Planning;

TU986

A

1673-1530（2016）10-0120-08

10.14085/j.fjyl.2016.10.0120.08

2016-08-08

2013 北京高等学校青年英才计划项目资助(YETP0748)：乡村景观规划的理论与实践研究；北京市共建项目专项资助“城乡生态环境北京实验室”

陈航/1993年生/女/广西人/北京林业大学园林学院风景园林学研究生（北京 100083）

CHEN Hang, who was born in 1993 in Guangxi, majors in Landscape Architecture, in School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University.（Beijing 100083)

张晋石/1979年生/男/北京林业大学园林学院副教授/研究方向：风景园林规划与设计(北京 100083)

ZHANG Jin-shi, who was born in 1979, works as an associate professor in School of Landscape Architecture, Beijing Forestry University. His research focuses onLandscape planning and design.（Beijing 100083）

邮 箱（Corresponding author Email）： bj_ zjs@126.com

修回日期：2016-10-07